——以西吉县为例
摘 要：“郡县治，天下安。”推进县域城市治理法治化是法治中国建设的基础，用法治模式推动县域城市治理是将习近平法治思想的实践从宏观到微观有益尝试。本文以县域城市治理法治化的提出作为引导，将西吉县作为研究对象，通过对西吉县治理法治化的基础及条件进行分析，了解治理过程中还存在行政执法规范程度不高、司法现行体制运行不畅、群众法治观念不强、法治监督滞后等典型性问题。并进一步探索西吉县治理法治化的最佳途径，为西吉县治理法治化工作提供参考。
关键词：县域治理；依法治县；治理法治化；解决路径
一、县域城市治理法治化的提出
（一）以规划引领县域城市治理
当前国家的法治实践模式多是以出台法治建设规划等作为引导，通过此种方式进行实践模式选择，反映县域法治的内在逻辑。《法治中国建设规划（2020—2035年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》等多份事关法治建设的重要规划出台，标志法治建设走进“规划”时代。《法治中国建设规划》与《法治政府建设实施纲要》《法治社会建设实施纲要》的关系在于：一方面，“一规划两纲要”是国家“十四五”时期对法治国家、法治政府、法治社会一体建设的顶层设计。将法治建设作为主题内容，在全国范围内切实推进法治实践。另一方面，为回应法治中国建设的要求，法治政府建设、法治社会建设的内涵发生了深刻变化。法治政府建设、法治社会建设的特征不仅体现在文本的表述上，更反映在法治中国建设的基本理念和工作重心转变中。法治建设实践深受法治建设的实践逻辑与法治理论的形塑与影响，厘清《法治中国建设规划》与《法治社会建设实施纲要》《法治政府建设实施纲要》之间的关系，为本文提供理论支撑，将法治理论深化为西吉县法治建设的深层动机，支撑西吉县建设法治化发展的实践逻辑与实践基础。
（二）县域城市治理法治化研究样本的选择
西吉县的县域治理的发展，与其他县域相比，有相似之处，也有独特之处。选择西吉县作为县域治理研究的一个样本，是基于西吉县的县域治理有独特之处：一方面，西吉县作为宁夏最后一个脱贫县，又是一个多民族聚居区，其县域治理可以说对法治宁夏建设规划具有重要意义。另一方面，西吉县作为多民族聚居地，其县域治理的实践经验可以对其他民族聚居地的县域治理有重要影响，选择西吉县作为县域治理的研究样本有助于进一步推动西吉县治理法治化。
二、西吉县治理法治化的基础和条件分析
（一）西吉县治理法治化的基础分析
习近平总书记指出，县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。提升西吉县治理法治化水平，就必须强化西吉县治理法治化的基础。在推进西吉县治理法治化的过程中，必须坚持党的领导、依法行政、公正司法、全民守法，为推进县域治理法治化打下坚实的政治基础、社会基础、保障基础与思想基础。
1.坚持党的领导，夯实政治根基。推进西吉县治理法治化进程必须坚持党的领导，要充分认识党的领导对推进西吉县治理的重要意义。《法治中国建设规划》《法治宁夏建设规划》提到要加强党对法治建设的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。因此西吉县需要始终将坚持党建引领西吉县法治建设作为一条红线，将党建工作与西吉县法治建设有机融合。
2.强化政府在县域治理法治化中的责任，稳定社会基础。县域治理中政府的主导作用是不可代替的。中央依法治国办根据《法治政府建设实施纲要》等重大决策部署，修订形成《市县法治政府建设示范指标体系》，这些符合目标设置的具体性、可实现性、相关性的目标体系，通过压力传导机制形成对西吉县政府各部门依法履职。在此过程中，既需要科学的指标体系作为引导，又需要将考评体系随着法治政府不同阶段的任务和特点作出回应。
3.推进公正司法，巩固保障基础。司法公正对社会公正具有重要的引领作用，所以必须完善司法管理体制与司法权力运行机制。《法治宁夏建设规划》为宁夏各市、县如何建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度作出具体要求。因此，西吉县需要就各项要求进行严格落实，深化司法体制综合配套改革，提高司法公信力。
4.促进全民守法，牢固思想基础。法治社会建设需要着眼于全社会法治观念的增强。西吉县促进全民守法就是要使广大人民群众深刻树立宪法权威，实现宪法宣传教育常态化。多层次推进，优先选择涉及群众利益最密切的相关部门开展法治教育，实现基层工作制度化、规范化，推动西吉县形成尊重法律、遵守法律的风气，形成全民守法氛围。
（二）西吉县治理法治化的条件分析
1.有利条件。2019年，西吉县按照区市党委的统一安排，成立了西吉县委全面依法治县委员会，统筹协调西吉县依法治县工作，研究依法治县重大事项、重大问题，将法治建设的重要任务细化到各个单位，并督促各单位完成对标任务，确保任务有序开展。
依法行政水平逐渐提高提供重要支撑。近几年，西吉县的依法行政工作水平逐渐提升，领导干部们都能够做到依法决策、依法办事，执法透明，为全县起到了积极的模范作用。
司法体制综合配套改革提供司法环境。西吉县始终坚持司法为民、公正司法的原则，深入推进以审判为中心的诉讼制度改革，为西吉县治理提供了良好的社会环境。同时，采取集中专项执行活动，确保生效的法律文书能够得到兑现。此外，进一步落实实行行政机关负责人出庭应诉制度，维护行政相对人的合法权益。
增强法治观念营造法治氛围。2020年12月，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，提出要增强全民法治观念，健全普法责任制。这为西吉县今后如何进行普法活动，怎样推动全民增强法治观念提供了可操作性方案。
2.不利条件。西吉县经过多年脱贫的努力，作为宁夏最后一个贫困县脱掉“贫困帽”，经济水平稳步增长，为西吉县治理法治化打下了坚实基础。西吉县发展质量不高仍然存在，行政执法工作规范程度不高，法治监督机制不完善，是制约西吉治理法治化的突出短板。将挑战化为机遇，就必须坚持以法治为治理的根本，在法律的框架范围内解决问题。
三、西吉县治理法治化的现状与典型问题
（一）西吉县治理法治化现状
2020年，西吉县制定印发了《西吉县全面集中清理行政规范性文件工作方案》，对2003年以来的各类行政文件进行了梳理，清理出各类行政性文件、政策性文件277件，确定现行有效的规范性文件131件，废止的规范性文件有34件，失效的规范性文件6件，修改的规范性文件13件。
西吉县的执法状况。西吉县以全面推进行政执法“三项制度”为着力点，深入推进负面清单制度时，采取将责任清单和负面清单相结合，从而确保权力运行在县域的正当运用。
西吉县的司法现状。西吉县推出市、县法院行政庭建立定期通报制度，目的在于及时掌握行政应诉动态，逐步推行重点领域和跨部门综合执法改革。在案件执行过程中，持续加大执法力度。牢牢抓住“谁普法谁执法”普法责任制这个新时代全民普法重要顶层设计和制度创新的重点，组织各个乡镇、单位部门根据机构职能的调整变化去分配普法重点任务。
（二）西吉县治理法治化存在的典型问题
1.行政执法部门规范化程度不高，制约行政效能的发挥。在西吉县“三项制度”的工作机制下，多数部门推行该机制处于起步阶段，部分落实的不到位。执法人员素质不高、执法程序违法的情况较为普遍。同时缺乏统一的行政执法信息平台，部分部门实行自上而下的专网运行，行政执法信息难以共享，行政执法结果信息不能够及时向社会公布。
2.司法体制改革后现行机制运行不畅。首先，通过调研发现，西吉县自从司法体制改革后由于现行机制运行不通畅，导致司法机关工作的社会效果还不够明显。其次，办案人员素质参差不齐，存在良莠不齐的现象，执行难的问题仍然存在，一些案件久拖不决。再次，西吉县是人口大县，也是法律人才缺乏县，目前全县仅有执业律师19人，加之各乡镇、部门（单位）法律专业人才普遍缺乏，制约了法治建设。
3.法治观念不强，遇事找法能力欠缺。由于各部门普法宣传力度不够，同时村民的文化水平不高，人口偏老龄化，不重视学法，导致普法宣传活动艰难进行。普法宣传是一项长期性和急迫性的任务，西吉县在普法工作中仍然注重法律条文的传授，缺乏培养群众的法治素养，法治理念的思维。
4.法治监督滞后，导致监督效果不理想。西吉县目前的法治建设工作中存在法治监督缺位问题。各部门的统筹协调不够有力，检查指导不够。监督机制不够完善，“关键少数”的监督体制没有落到实处。西吉县对法律实施的约束整体水平呈滞后现象，极大地影响了西吉法治建设工作的推进和依法治县效能的提高。
四、县域城市治理法治化的主要路径
县域治理法治化应当遵循观念—制度—行为—效果的路径，观念是前提，制度是基础，行为是关键，效果是评判标准。县域城市治理所面临的问题是多元的，这就需要将法律放置在社会大背景下对其进行调控。
（一）对标市县法治政府示范指标体系
完善各项工作规范，构建高效联动机制。按照《市县法治政府示范指标体系（2021）版》明确法治政府建设评价指标及责任，严格对照考核内容指标进行考评，完成对标任务。深入推进领导干部的法治建设思想培训，提高运用法治思维方式解决问题、化解矛盾、深化改革的能力。形成党政干部牵头、各职能部门协调配合的工作格局，严格落实主体责任，全面推进部门治理法治化。
（二）切实依法办案，保障司法防线
司法机关要深入开展习近平法治思想的学习教育活动，加强司法人员的职业道德教育，使司法人员切实贯彻为人民群众服务。落实执法责任制和错案追究制，不断压实负责人的监督管理责任。大力推进以案释法、实务技能训练等活动，加大案件办结力度，严格把握案件审查，避免案件久拖不决。执行部门加大生效判决的执行力度，避免生效的法律文书成为法律白条，使判决能够真正成为维护各方当事人的重要保障。
（三）增强全社会法治观念，提升遇事找法能力
要深入开展普法教育活动，各级党委与政府部门要加强对普法教育的领导和协调工作，实现普法教育活动从上自下常态化的法制宣传教育。通过典型的案例，以案释法，让人民群众通过生动形象的案例了解法律法规。通过建立法律咨询服务中心处理群众所面临的法律问题，并发挥其在基层宣传的作用。
（四）强化法治监督，提升治理效能
首先，纪检监察机关要充分致力于加强党风廉政建设，其他监督主体要充分发挥各自的主动性，协调各监督主体的力量，共同构建完善、科学高效的监督体系，充分发挥法治监督在县域治理中的重要作用。其次，对执法部门的执法成效进行评估，对满意度低的执法行为进行通报处理，并追究相关法律责任。最后，将大数据深入法治监督体系，逐步建立县域服务管理大数据平台，以此来提高法治监督的精确、科学。（文 / 陈子安）
【基金项目：宁夏大学研究生创新项目：县域城市治理法治化的问题分析和对策研究——基于西吉县“十四五规划编制前期调研”（项目编号：GIP2020006）】
（作者简介：陈子安，宁夏大学在读硕士研究生，研究方向：法学理论。）
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