摘 要：海域使用权转让过程是海域使用权二级流转市场形成过程。构建海域使用权转让法律制度是完善海域使用权二级市场流转体系的重要方式，也是实现海域资源全面开发的有效途径。海域市场的发展最终还是要依靠二级市场，转让是海域使用权二级市场主要的流转方式。但现有海域使用权转让过程中存在很多问题，相关法律法规并不全面，上位法律仅作了原则性规定，转让条件也具有不合理性。因此，完善相关法律制度迫在眉睫，同时，还要在现有制度基础上不断进行创新，以适应当前海域市场发展的需要。
关键词：海域使用权转让；海域使用权二级市场；完善；构建
虽然《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）对海域使用权的转让条件进行了规定，但并未对转让的程序、期限等方面进行具体规定，仅仅是授权行政部门进行规定，但就目前的形势来看，各地行政部门也在积极探索海域使用权二级市场转让的相关策略，如《山东省海域使用管理条例》《江苏省海域使用管理条例》《上海市海域使用管理办法》等都对海域使用权的转让有所规定。《海域使用管理法》规定海域使用权可以转让，但仅有原则性规定而无具体规定。目前，我国还没有一部等级较高的法律对海域使用权转让问题做出详细规定，仅在《海域使用权管理规定》中出现了概括性规定，规定“海域使用权有出售、赠予、作价入股、交换等情形的，可以依法转让”。除此之外，地方政府根据各地不同的实际情况，出台了一些关于海域使用权二级市场的管理规定，还有很多临海地区也在积极探索制定二级市场转让的具体规范。这些规定的存在一定程度上为我国将来制定统一的海域使用权转让规范提供了借鉴。
海域使用权的转让是指海域使用权人将海域使用权单独或随同设立于其上的用海设施、构筑物一起移转给他人的行为。类比于建设用地使用权，转让时可以有偿，也可以无偿，但大多数情况下都是在双方当事人协商一致情况下进行的有偿转让行为。《中华人民共和国民法典》将海域使用权定义为用益物权，在性质上承认海域使用权的财产权属性。但是就目前情况来看，对海域使用权转让的限制过于苛刻。海域使用权转让行为应是平等主体之间协商一致的结果，但规定了需行政审批程序，在私权中强制介入公权，不仅不利于保护平等当事人的合法权益，还会出现权力寻租、徇私舞弊等现象。因此，适当减少行政干预，赋予市场主体更多的自由权利是当前海域市场发展的可行之策。
一、海域使用权可转让性分析
海域是国家所有的财产，不能转让，但海域使用权是财产性权利，根据《物权法》的相关规定，财产性权利可以转让，因此，海域使用权可以作为转让的客体进行转让。
（一）海域使用权符合国家法律规定的条件即可转让
转让是当前海域使用权二级市场流转方式中发生频率最高的流转方式。但毕竟海域属于国家所有，在海域使用权进行转让过程中，也不是完全自由的，要受到一定条件的限制，《海域使用权管理规定》海域使用权转让需满足开发利用满一年、不改变海域用途、已缴清海域使用金、实际投资达到一定比例、无违法用海行为等条件，这些条件主要是为了国家可以实时有效地对海域转让情况进行监控，避免出现海域资源滥用情况，但也在一定程度上限制了市场的自由化发展。
（二）海域使用权转让目的是为了实现海域资源的最大化利用
若要实现海域资源的效用，离不开海域使用权二级市场流转。国家之所以重视对海域资源的开发，就是因为海域资源具有很大的经济效益和社会效益。海域使用权的价值在于其具有物权属性，物权价值的发挥在于其可流转性，因此，海域使用权也是在流转中方可实现其价值。这不仅体现海域使用权的物权属性，而且与《中华人民共和国民法典》规定海域使用权为用益物权相呼应，体现了法律之间的相互衔接。
二、海域使用权转让的意义
（一）提高海域资源的利用率
海域使用权的转让是将海域资源转移到更有利于海域资源开发的主体手中，出让方因此获得资金，受让方获得海域使用权。同其他不动产物权一样，即使权利之上存在抵押、担保等担保物权，海域使用权的转让也不受影响，所有权人仍然可以处分财产。有时仅仅设立担保物权还不足以使海域使用权得到最大限度的开发，反而还会使海域资源的开发处于停滞状态，造成资源浪费。因此，为了使海域资源得到全面开发，海域使用权所有者可以将依法获得的海域使用权再次转让，使受让方获得海域资源的开发权，以此提高海域资源的利用率，降低海域资源闲置率。
（二）有利于完善海域使用权二级市场流转方式
目前海域使用权流转体系并不完善，流转过程中缺乏制度的保障，对于违法主体也缺少事后惩罚措施。因此，完善海域使用权转让的相关制度，也是在完善海域使用权二级市场流转体系。
三、对海域使用权流转限制性条件的分析
《海域使用权管理规定》海域使用权转让的条件为：满足开发利用满一年、不改变海域用途、已缴清海域使用金、实际投资达到一定比例、无违法用海行为。规定这些条件的存在是为了使国家能实时掌握海域资源的流转状况，也在一定程度上保障了海域市场的有序发展。但是对于当前市场经济快速发展的现状，将海域市场的发展依靠国家政策手段已经不再适应形势需要，很多地方政策给予市场主体更多的自由发展权利，政府更多的作为服务主体参与市场经济活动。
（一）对“必须开发利用海域满一年”条件的分析
该条款是对海域使用权在时间方面的限制性条件，要求海域需要开发利用超过一年才可以进行转让，该条的立法目的是为了减少当前海域市场中存在的投机行为，以维护市场秩序稳定。需要考虑的是，不同用途的海域资源开发的期限不同，海域使用权产权证明规定的使用期限也不尽相同。对于长期使用者来说，该一年期限的限制不会对其产生太大影响，但对于短期使用者来说，该一年时间限制可能会对海域资源的全面开发造成一定的限制，不利于市场主体利用海域资源进行融资或投资。
（二）“不得改变海域用途”条件的分析
《海域使用管理法》规定海域使用权人未经有关部门批准，不得改变海域的用途。这意味着在二级市场流转过程中，无论是转让、作价入股、抵押、租赁还是继承，在未经批准都不得随意改变海域的用途。该限制性规定限制了海域资源的多样性发展，不利于海洋资源的全面开发。开发海域资源是为了获得海洋资源的现实价值，同时海洋资源的开发也有多种形式，仅局限于一种开发方式，并不利于海洋资源的全面发展。笔者认为，在不得改变海域用途后可以加入附加条款，如当事人意思表示达成一致后，可以申请变更登记，但当事人约定必须符合经济社会发展和海洋资源保护和发展的需要。同时删除行政审批程序，给予市场主体更多的自由发展空间。
（三）针对“不存在未处理的违法用海行为”分析
该条规定过于严格，从维护交易安全角度来说，受让方对出让方违法用海行为并不清楚，若一律规定存在违法用海行为的转让无效的话，则善意相对方将承受因合同不成立带来的损失，这与民法的效率与公平原则相违背。因此，笔者认为，可以在该条件中增加补救措施，若违法者积极纠正违法行为，该合同仍继续有效，公权主体不对此作过多的限制。
四、当前海域使用权转让存在的问题
（一）缺乏统一的、具体的、级别较高的法律法规
到目前为止，国家并未出台高等级的关于海域使用权转让方面的法律法规，海域使用权转让是相较于其他流转方式，目前市场发生比例最高的流转方式，并且以海域使用权作为转让的客体目前也呈上升趋势。虽然各沿海省份目前都积极探索海域使用权转让的具体规则，但各地方规章不尽相同，容易出现规章制度方面的冲突，不仅不利于解决问题，反而会扰乱市场秩序。
《海域使用权管理规定》规定海域使用权在一定条件下可以转让，但目前海域使用权大量转让的情形来看，像开发利用满一年、不改变海域用途、已缴清海域使用金、实际投资达到一定比例、无违法用海行为的限制性条件已经不适应当前海域市场发展的需要，实践的需要是制度制定的先导，政策应据此作出调整，以适应海域市场发展的现状。
（二）行政审批程序的存在不尽合理
与其他不动产物权相比，以海域使用权转让的案例还是比较少的，相关制度也不成熟。主要原因在于海域使用权二级市场流转制度未建立，现有制度不合理，无法适应海域市场发展的需要。
目前我国海域使用权主要通过行政审批程序取得，这意味着，海域使用权的转让不是根据当事人的意思自治，而是依据行政部门的审批，若行政部门批准，则可以转让，若行政部门不予批准，则当事人之间意思表示一致也不得转让。在私权中加入公权成分，大大降低了海域使用权转让的效率，降低了海洋资源的利用率，忽视了当事人之间的表意自由，提升了公权力的地位，不利于市场的自由发展，不利于海域市场的发展，制约了海域使用权二级市场的流转。
（三）未建立高效的转让交易平台
阻碍海域使用权转让的原因一方面是由于制度的不健全，另一方面则是信息交流存在障碍。健全的海域使用权转让信息为交易主体提供了交易预估价格、流转中的客体、意思联络的交易相对方等信息。可以说，交易服务平台是市场流通体系的重要载体，我国目前现状是缺乏这一流转交易平台。
（四）缺乏有效的市场监管机制
没有有效的监管，再好的制度也将形同虚设，高效的监管制度为市场主体提供行为准则外，还抑制了行政主体的权利滥用，有利于海域市场的健康有序发展。目前，我国海域使用权转让过程中，存在虚假融资、恶意串通损害交易相对方和善意第三人利益的行为，损害了市场的公平交易秩序。因此，必须建立高效的监管机制，其中就包括高效的监管制度和能站在中立地位的监管主体，以此遏制偏离正常市场运行轨道的不正当行为。
五、解决海域使用权转让过程中存在问题的办法
（一）完善海域使用权转让法律体系
完善海域使用权转让的程序、期限、条件等法律体系，使海域使用权转让真正做到有法可依。注重各个法律之间的衔接，减少法律冲突，避免产生矛盾。注重与二级市场其他流转方式如继承、抵押、出租等的配合，最大限度发挥海域资源的价值。完善事后追责制度，不仅追究交易双方当事人的违法行为，也追究行政部门和监管部门违法失职行为的责任，切实维护海域转让市场的秩序。
（二）进一步完善培育海域使用权转让市场
为了实现海域资源的效益最大化，优化资源配置，必须建立行之有效的转让市场，这包括相对自由的交易主体，减少过多的行政干预，激化市场活力，使海域使用权在转让过程中更多地依靠当事人之间的意思自治。
（三）搭建海域使用权流转交易平台
有关海域使用权流转信息的不全面也是阻碍海域市场流转的一大问题。搭建海域使用权流转交易平台，可以公布和提供海域供求信息，收集和发布海域流转行情、交易结果，也可以提供有关海域政策法规、海域利用投资方向咨询、海域评估、交易代理等，为海域市场主体提供更多便利条件。
（四）构建高效的市场监管机制
高效的监管机制是保障海域市场有序发展的重要手段。首先，对市场转让交易主体的行为进行监管，若市场主体的行为违背法律规定或者海域资源发展与保护的要求，监管主体可以责令交易双方当事人在规定的期限内予以改正，若交易主体不予改正或者无改正之必要，则认定该法律行为无效。其次，监管主体要与行政主体相分离，保证其在中立的地位行使监管权。 （文 / 张越 张玉萍 李昕 闫朝元）
【基金项目：江苏省海洋资源开发研究院开放基金课题《海洋环境公益诉讼研究》（JSIMR202104）。】
（作者简介：张越，江苏海洋大学文法学院；张玉萍，法学副教授，江苏海洋大学文法学院；李昕，江苏海洋大学文法学院；闫朝元，江苏海洋大学文法学院。）
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