2013年12月中央召开了城镇化工作会议，把城市群作为主体形态，构建“两纵三横”城市化战略格局。徐州市为深入贯彻中央城镇化工作会议精神，落实江苏省委、省政府关于区域协调发展的部署要求，研究提出加快打造以徐州为中心的淮海城市群，携手淮海经济区核心区八市（徐州、淮北、宿州、济宁、枣庄、商丘、连云港、宿迁），着力推进交通、旅游、文化、医疗保障、人力资源等方面一体化合作建设，区域合作发展深入推进，迈向了合作共赢、提质增效的新阶段，取得了显著成效。
自1986年淮海经济区成立开始，区域内各市为推动该区域上升为国家战略，进行了长达30多年的艰苦探索和不懈努力。2015年全国“两会”期间，李克强总理参加江苏代表团审议政府工作报告时指出，“由于历史上黄河改道等客观因素，以徐州为中心的淮海地区，包括苏北、鲁西南、豫东、皖北这块地区，一直都是相对比较贫困的地区，也是革命老区。对淮海地区的发展，我们确实应该给予高度重视。”今年江苏省第十三次党代会上，省委李强书记参加徐州代表团讨论时，对徐州提出了发挥“三个作用”的定位要求，强调徐州要在推动淮海经济区建设中发挥龙头作用。为贯彻国家、省一系列部署要求，徐州市深入谋划和加快建设淮海城市群，意义重大，恰逢其时，潜力巨大，前景广阔。
一、淮海城市群的历史沿革
淮海城市群是指以徐州为中心、周边一定范围内密切联系的大中小城市组成的城镇群体，位于东部经济腹地向中部延伸地带，是南北经济和文化的交汇处，具有承东启西、呼应南北的优越地理区位，拥有资源、人文、交通等综合优势，具有培育新的区域经济增长点的巨大潜力。以徐州为中心的城市群先后有不同的称谓，如淮海经济区（淮海城市群）、徐州都市圈、淮海经济区核心区、淮海城镇群等。
（一）淮海经济区（淮海城市群）
1986年，苏鲁豫皖20个地级市自发成立了面积达17.8万平方千米、总人口1.2亿的淮海经济区，区内主要城市构成淮海城市群。
（二）徐州都市圈
2000年，江苏省确立了徐州都市圈等“三圈五轴”城市化空间战略格局，明确徐州是江苏省重点建设的四个特大城市和三大都市圈核心城市之一，出台了以徐州为核心，涉及四省、周边6个地级市、两个县（市）组成的《徐州都市圈规划纲要》。
（三）淮海经济区核心区
2010年，在淮海经济区和徐州都市圈基础上，分属四省但联系密切的淮北、宿州、济宁、枣庄、商丘、徐州、连云港、宿迁八市组成淮海经济区核心区，以徐州为中心，联手推进基础设施、产业发展、科技、金融、旅游等八个方面的一体化。
（四）淮海城镇群
2012年，中国工程院组织了“淮河流域环境与发展问题研究”，在“城镇化”一节中提出规划建设以徐州为核心，淮安、蚌埠为中心的淮海城镇群，并建议把淮海城镇群纳入全国城镇化发展规划。
（五）徐州城市群
2013年12月，中央城镇化工作会议讨论了《全国城镇化纲要》，提出“把城市群作为主体形态”，按照《全国主体功能区规划》确定的“两纵三横”城市化战略格局，“一张蓝图干到底”。会上有专家建议国家重点建设32个城市群，其中徐州城市群列7个潜在城市群之内。同时，国土资源部上报国务院的《全国国土规划纲要（2011—2030）》中，把徐州列为重点发展的23个都市圈之一，以徐州为中心的东陇海地区列为全国城镇化重点地区之一，规划徐州像青岛、大连等几个副省级城市一样充分发挥中心城市的辐射带动作用，提高跨省和省域经济社会发展能力，带动和促进周边地区发展。
总之，以徐州为中心的城市群虽然名称各异，但其范围大体相似。作为国家“两纵三横”城镇化战略格局重要部分，淮海城市群在未来全国新型城镇化进程中必将不断发展壮大。
二、进一步提升淮海城市群的重大意义
淮海城市群位于长三角、环渤海和中原三大经济区的结合地带，拥有“一带一路”交汇点的突出区位，承担着中国经济东靠西移的接力重任。江苏省第十三次党代会报告明确提出，要加快推进淮海经济区规划建设。徐州地处苏鲁豫皖四省交界，是淮海经济区中心城市、淮海城市群核心城市，是“一带一路”重要节点城市、全国重要的综合交通枢纽城市。徐州发展基础好、交通区位优越、科教资源富集，规模实力居淮海经济区之首，建设区域中心城市具有突出优势和良好条件，在全省乃至全国发展格局中都具有重要而独特的地位。加快建设淮海城市群，有利于全面融入国家“一带一路”倡议、优化全国城市群和生产力布局。充分发挥徐州新亚欧大陆桥经济走廊重要节点城市的优势，推动区域发展规划上升为国家战略，探索建立跨省际区域合作机制，更好衔接京津冀协同发展和长江经济带建设，更大范围集聚要素资源，促进国际国内要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合，可以有效破除区域性连片资源型城市转型难题，为全国老工业基地和资源型城市转型提供示范借鉴。深化与中西部地区合作，促进形成陆海统筹、东西互济的全方位对外开放新格局，服务“一带一路”倡议，能够为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦发挥重要作用。有利于增强集聚辐射功能，培育重要经济增长极。淮海城市群各城市普遍远离省会城市，接受本省经济中心辐射作用总体较弱，发展相对滞后。充分发挥全国综合交通枢纽和东陇海综合交通干线的功能作用，大幅增强徐州综合实力，补齐高端功能短板，加快提升中心城市首位度，深化拓展与周边地区在产业、交通、科技、医疗等领域的合作交流，真正使徐州成为区域发展的“火车头”，辐射带动苏鲁豫皖接壤地区“经济低谷”加快崛起、跨越发展，促进淮海经济区一体化发展和东中部地区协调发展。有利于更好发挥“三个作用”，打造苏北振兴强引擎。江苏高水平全面建成小康社会，难点和短板在苏北。发挥好徐州在苏北决胜全面小康征程中的领军作用、在推动淮海经济区建设中的龙头作用、在营造想干事能干事干成事的浓厚氛围中的先行作用，能够形成强大引领示范效应，对于有效破解苏北地区乃至周边地区面临加快发展和转型发展的双重压力，构建新一轮振兴发展新格局，具有十分重要的战略意义。
三、徐州市在淮海城市群中的地位和作用
徐州是全国较大的市，新亚欧大陆桥经济走廊重要节点城市、淮海经济区的中心城市、全国重要交通枢纽城市，具有打造淮海城市群的多方面优势。
（一）徐州市的区位优势突出
徐州市位于淮海城市群地理中心。除连云港以外，淮海城市群中的淮北、宿州、济宁、枣庄、商丘、徐州和宿迁均在徐州周边100公里左右范围内。从地理区位角度看，徐州面向周边聚集和辐射经济资源的条件得天独厚，大力突出徐州地位和作用可以极大促进淮海城市群快速发展；徐州距连云港出海口较近。徐州距连云港约200公里，是连云港周边经济最强和城市功能最发达都市。历史经验表明，海港及港口城市对经济发展作用极为关键。作为加快连云港发展的最发达腹地城市，徐州具备支撑、利用海港与联合连云港共同发展的独特条件，而淮海城市群内其他城市基本不具备类似条件；徐州位于我国南北方过渡地带。徐州地处苏鲁豫皖四省交界，是我国南北方相交区域，是我国南北各类资源要素衔接、融通和深化合作的主要必经之地。徐州市在上述领域的特点使徐州在承接、融合、中转、辐射南北方经济资源方面享有极大便利。
（二）徐州市交通体系优势突出
徐州市聚合了多种交通运输的优势。徐州观音机场是淮海城市群唯一干线机场。目前，观音机场开通了20多条航线，与中国香港、中国台湾和泰国、韩国、日本等国际航班已经开通，是国家一类对外开放航空口岸。在淮海城市群中，徐州的航空运输优势使其具备了与公路、高铁、水运等交通运输方式一体化发展的综合条件，有利于徐州充分发展交通运输综合承载力与服务周边能力。徐州干线机场优势极为突出，可为淮海城市群建立立体化综合交通运输体系提供支撑；徐州是我国重要铁路枢纽。京沪、陇海铁路在徐州交汇，京沪高铁和在建徐兰客运专线进一步发展了徐州国家铁路枢纽的地位。随着高速铁路体系加快发展，徐州已成为周边地区的重要高速铁路枢纽，通达周边省会城市时间将在1小时以内。徐州的铁路枢纽地位将会不断巩固与强化，对促进淮海城市群发展具有重大意义。徐州公路体系发达，徐州公路四通八达，北通京津，南达沪宁，西接兰新，东抵连日（日照）。徐州公路体系与航空、铁路交通运输体系相互支撑与互补，进一步强化与完善了徐州在交通运输领域的优势地位；徐州亿吨大港作用日益凸显。京杭大运河傍城而过，贯穿徐州南北，在建的京杭运河徐州亿吨大港将成为物流、仓储和交易等融为一体的综合性和现代化港口，在内河航运体系中发挥重要作用，极大降低了徐州交通运输成本。
（三）经济中心地位较为突出
徐州经济总量在城市群中大幅领先。2016年，徐州市实现地区生产总值5808.52亿元，在淮海城市群中位居第一，约占该城市群总量的30%。一般公共预算收入516.06亿元。徐州是周边300公里范围内唯一GDP合计总量超5000亿、公共财政收入超500亿、人口超1000万、经济集中度最高和综合实力最强的大城市；徐州各项经济指标增速连续多年高于全国、全省平均水平。2016年徐州生产总值继续居全省第5位，居全国地级城市第32位。现状表明，徐州在淮海城市群中的经济中心地位无可替代；产业发展在城市群中处于领先地位。徐州已建立起国家级经济技术开发区、国家级高新技术开发区、国家级对外开放航空口岸等高端产业发展平台，2016年装备制造、食品、能源、煤盐化工、冶金、建材等六大千亿元产业规模达1.24万亿，徐州产业发展在淮海城市群中处于领先地位，随着徐州经济综合实力向科技和产业发展的不断转化，徐州基本具备了进一步实现产业升级、整合周边产业、实现淮海城市群产业资源配置优化的基础条件；区域资源配置中心作用不断加强。由于徐州经济实力相对突出，产业类别相对齐全，人口素质和科研能力具有区域性优势，城市功能较为发达。因此，徐州在某种程度上承担了淮海城市群内资源优化配置中心的作用，促进了徐州与淮海城市群城市共赢发展。区域资源能源优势较强，2016年徐州年产煤炭1300多万吨，是江苏唯一煤炭产地；全市发电量达506亿千瓦时，是江苏省重要的火电基地。徐州资源中煤、铁、钛、石灰石、大理石、石英石等30多种矿产储量大、品位高，其中煤炭储量69亿吨、石膏44.4亿吨、岩盐2l亿吨、铁8300万吨、石灰石250亿吨。总体看，徐州与淮海城市群中资源枯竭和非资源城市相比，资源优势突出，对于徐州充分利用本地资源发展经济奠定了较为稳固的基础。
（四）社会服务综合保障能力突出
徐州市在教育培训和医疗卫生领域优势突出，徐州是周边150公里范围内的医疗卫生与教育中心。一方面，徐州在教育培训领域优势显著。徐州普通高校和职业学校数量、国家重点学科、实验室、博士与硕士培养点、高级师资等方面远高于淮海城市群其他城市。目前，徐州拥有12所高等院校和40余所高中级职业技术院校，每年为周边城市培养出一大批高端人才和实用性技能人才。另一方面，在医疗卫生领域优势显著。徐州医疗机构的全国性和省级重点科室在淮海城市群中占据明显领先地位。周边城市来徐三级甲等医院就诊量已占徐州三级甲等医院总就诊量的30%以上。目前徐州第一人民医院等12家市级定点医疗机构已经与枣庄、济宁、淮北等市签订了新农合服务协议，区域性合作优势和服务效应已有显著体现。徐州在社会服务综合保障能力的突出成绩与优势为徐州在各领域发展夯实了基础，创造了条件。
（五）徐州市后发优势明显
从经济均衡发展角度看，徐州乃至淮海城市群的发展相对滞后也是其未来发展的巨大潜在空间。徐州市在优化布局、建设一体化基础设施、市场一体化、产业转型升级等方面，仍有优化资源配置，加速发展的巨大潜力和后发优势。经济质量提升和保持合理发展速度需要淮海城市群增强经济发展协调性，充分利用后发区域实施新的发展突破。近年来，徐州发展成绩卓著，实现经济发展新突破具备较好基础条件，坚持“工业立市”不动摇，全力推进“一中心一基地一高地”建设和现代农业发展，加快新旧动能接续转换，进一步加强了区域内经济中心、交通中心、社会服务中心、科技文化中心、创新中心和人才培养、集聚中心的地位。
四、淮海城市群建设的战略目标
淮海城市群处于“一带一路”经济带、京津冀城市群、中原经济区、长三角城市群等多个重点发展区的地理中心，也是我国重要的煤炭资源富集区、粮食种植区，在实现我国经济空间格局优化，实现新型城镇化、农业现代化和信息化协调发展的进程中战略地位极其重要。淮海城市群在我国区域经济发展蓝图上既跨沿海经济带，又属陇兰经济带，属于国家规划重点发展区域，是我国“两横三纵”城镇化战略格局的重要组成部分。
总体思路：全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，牢固树立和贯彻落实新发展理念，以供给侧结构性改革引领经济发展新常态，着力优化淮海城市群空间布局，着力提升淮海城市群一体化建设，着力提升淮海城市群生态环境，着力提升淮海城市群公共服务供给能力，着力提升区域中心城市的辐射带动力，着力提升协同发展新动力，将该区域打造成为全国跨区域协调发展示范区、区域治理现代化示范区、东中部转型发展实验区和“一带一路”的重要枢纽。
（一）跨区域协调发展示范区
打造淮海城市群并纳入国家战略，在实践中探索建立合理的跨区域协调发展合作机制，为我国全面深化区域治理改革，健全区域治理体制机制，提高区域治理能力发挥推动作用。
（二）以传统文化为引导的区域治理现代化示范区
在淮海城市群建立以传统文化为引导的区域治理现代化示范区，将中华传统文化与马克思主义立场、观点和方法有机结合起来，使其既能继承和发扬优秀文化传统，又能与我国当前社会文化的发展方向充分结合，将为我国各区域治理体系的现代化提供良好的示范作用。
（三）东中部“经济低谷”转型发展试验区
针对制约淮海城市群所在地区经济发展的主要矛盾，在统一规划，优化经济发展空间格局，推动交通基础设施互联互通，发挥市场作用激活产业发展活力。淮海城市群核心城市，可以通过借势长三角、环渤海、中原城市群等区域力量，实现协作发展、协同发展和共同发展，推动淮海城市群所在区域“经济低谷”隆起，成为我国东中部改革开放的新高地。
（四）“一带一路”的重要枢纽
未来的淮海城市群可以从三个层面参与“一带一路”建设：一是打造“一带一路”东中部综合交通枢纽，构建起“海、陆、空、铁、水、管”立体式综合交通网络体系，发挥更显著的沟通链接枢纽作用；二是打造“一带一路”东西双向开发门户，在开发功能、国际贸易平台、开发载体等方面不断突破，构建起东北亚西向拓展和中亚地区东向出海的加工生产、商贸物流基地；三是打造“一带一路”产业合作集聚区，推动与“一带一路”沿线地区和国家的产业合作，建设成进口资源加工基地、出口产品加工基地和重化工配套产业基地。
五、淮海城市群建设的重点举措
（一）强化徐州市优势地位与带动作用
作为江苏省北部的都市圈，徐州在淮海城市群内各方面优势比较明显。为了充分发挥徐州市在淮海城市群区域内的集聚和辐射功能，参照长江经济带和京津冀协同发展的实践经验，今后争取交通、医疗、教育、文化、金融、产业、旅游、商贸物流等8个方面的政策支持，对徐州口岸实行最便利的通关政策，推动淮海城市群内城市间“通关一体化”进程。
（二）打造“一核两轴三湖四区多组团”网络型空间发展结构
“一核”即培育徐州市为淮海城市群发展核心。“两轴”即以陇海铁路沿线为横向发展轴，以京沪铁路沿线为纵向发展轴。“三湖”即微山湖生态发展带、骆马湖生态发展带、洪泽湖生态发展带。“四区”即围绕沿线、沿海、沿河形成四个产业发展区。“多组团”即培育形成“徐州—济宁—枣庄”“徐州—连云港—宿迁”“徐州—宿州—宿北—商丘”等三个大的发展金三角。逐步形成“特大城市—中等城市—小城市—重点中心镇—一般镇”的城镇体系。
（三）加快推进基础设施互联互通
建设一体化的交通基础设施。推进淮海城市群对内、对外的互联互通，提高群内城市的物流效率，并提高城市群接受发达地区经济辐射的能力。一是完善铁路和高速公路建设，加快建设已规划的青沪高铁和徐宿淮盐客运专线、徐兰客运专线等项目的建设进度；二是优化“一港一运河”水路通道，提高连云港作为“一带一路”桥头堡的功能，提高京杭运河通航能力，强化与长江经济带的联系;三是优化航空布局，以徐州观音机场为核心，以济宁、连云港、商丘、宿迁和宿州的机场为辅助，提高航空物流效率；四是在能源基础、水利和信息基础设施等方面加大一体化的规划和建设力度。
（四）科学引导产业优化升级与协同发展
发挥淮海城市群承东启西、南引北联的区位优势，积极承接东部发达地区的产业转移，大力开展园区合作，同时加强淮海城市群的产业协同发展。一是转变区域农业发展方式，强化区域粮食保障能力。探索跨区域农地流转规模经营的平台建设，共同建设新型农业经营体系，加强跨区域农业流通、加工领域合作，突破资源和空间制约，促进农业资源要素有效流动，建立若干具有特色优势的区域农产品和农资交易中心，不断提升农业综合生产能力，打造国家跨区域现代农业发展示范区。二是合力推进新型工业化。加大传统产业信息化融合政策支持，依托各城市现有的产业比较优势，推进新型工业化进程，如充分发挥徐工集团的支撑带动作用，着力打造机械产业链，建成具有国际竞争力的国家机械制造基地、做强先进制造业，依托连云港的港口优势，发展大型石油化工产业；重点培育战略新兴产业，大力发展徐州、济宁等地的太阳能光伏产业以及连云港的核电产业；依托宿迁，大力发展绿色建材、功能材料等产业；依托徐州连云港等城市，打造具有区域特色的生物医药和中医药产业集群。三是聚力提升现代服务业。徐州市积极组织实施国家服务业综合改革试点，加快构建“333”现代服务业体系，重点在现代物流、金融服务、服务外包上实现突破，发展壮大平台经济、总部经济、楼宇经济、电子商务等新兴服务业，打造中心商圈、高铁生态商务区、新城区中央活力区、地铁经济、空港经济等八大服务功能板块。以旅游产业作为淮海城市群产业合作的切入点，共同推动旅游基础设施建设，携手打造旅游品牌。物流业重点发展以京沪线、陇海线为主要通道的“十”字形物流通道，将徐州打造为淮海城市群核心物流枢纽，把淮北、济宁、宿州等地建设为特色物流中心。推进徐州区域文化、金融和物流中心建设。四是共同建设产业园和创新平台。聚焦产业科技创新建设，加快构建“产业+企业+平台+高校+人才+金融+政策”的区域创新体系，高标准建设“一院一城一谷”等创新平台，积极组建产业技术创新联盟，推动优势产业领域核心技术攻关突破。大力发展科技金融，引进创投、风投、天使投资、产业基金等股权投资，营造优良创新生态系统。推动建立省际间产业转移统筹协调机制，建立承接东部产业转移的投资促进机构，加强与东部和中部地区的产业联系和协作。加大对重点工业园区、重点产业转移园区的扶持力度，如支持徐州、连云港等地开展共建产业转移示范园区和产业创新平台。
六、政策创新与体制机制创新建议
（一）政策创新
1．积极争取纳入国家战略。积极争取将淮海城市群纳入国家跨区域城市群规划试点。在国家层面成立建设领导小组，在省际间建立协调机制，推进区域内基础设施互联、产业协同、公共服务互通、生态环境共治等。
2．建立淮海城市群综合改革试验区。设立以徐州为中心的淮海城市群综合改革试验区，探索建立跨区域协调机制，提升市场一体化水平。建立实验区内城市联席办工制，实现群内城市行政管理认证标准统一，提高群内经济资源优化配置水平。
3．财政金融政策。强化对该区域的财政金融支持。整合现有中央财政预算内相关基建投资、财政转移支付资金，加大对该区域重大基础设施、公共服务领域的支持力度。创新融资模式，鼓励PPP融资模式，试点发行淮海城市群基础设施建设债券。鼓励创设金融主体，如淮海发展银行、产业投资基金和创业投资基金等，支持民间资本发起设立中小型银行等金融机构，试点八市金融结算同城化。探索多元可持续的资金保障机制。
4．土地支持政策。对淮海城市群实行区域差别化用地政策，统筹城乡土地管理政策创新试点地区，在征地制度改革、集体建设用地入市、宅基地管理三个方面先行先试。开展城乡建设用地增减挂钩试点和土地综合整治工作，综合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、采煤塌陷地综合整治等政策手段，盘活存量土地，争取更多发展用地。
5．社会事业支持政策。推进社会服务一体化，搭建医保实时联网结算平台，推动资质互认和师资相互流动，共建共享人才服务平台，推动八市间居民身份互认、互转，在区域推进居民居住证政策，服务人口有序流动，深化区域警务协作，推进跨地区案件联手侦办和治安问题联合整治。
（二）体制创新
1．区域间利益协调。建立省际间联席会议机制，实现协同发展、共同发展；探索建立产业跨区域转移的利益共享机制；探索建立跨行政区水资源和土地资源开发利用磋商机制。
2．区域新型城镇化。区域内以“三规融合”为重点进行城镇规划体制创新，实施统一的外来人口居住证制度并共享人口信息，推进城乡规划、产业发展基础设施建设、医疗卫生服务和社会管理一体化，形成以城带乡、城乡一体的新型城乡关系。
3．市场一体化。建立区域统一开放的人力资源、资本、技术等各类要素市场，推行资质互认，推进生产要素跨区域合理流动和资源优化配置。规范市场秩序，统一市场准入、运营和法制环境，营造有竞争力的一体化市场环境。
4．生态环境保护。建立健全区域内源头保护、损害赔偿、责任追究、完善环境治理和生态修复制度；推动建立生态环境保护和生态补偿机制，开展污染责任保险和环境损害赔偿试点。
5．创新对外开放新机制。合力构建开放型经济新机制。积极融入“一带一路”，服务东部和中西部合作。整合区域内海关资源，推动同沿海沿边地区通关协作，推动海关一体化进程。（文/徐州市人民政府研究室）
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