——基于“模糊——冲突”模型的解释
摘 要：住有所居是人们美好生活的保障和向往。住房保障政策与我国商品房发展的共同推进在过去解决了很大一部分人的住房困难，但其在政策执行的过程中仍存在保障对象偏差、准入与退出机制不完善、执行环境复杂、居民社会融合困难的问题。本文研究选用Matland“模糊——冲突”模型，从住房保障政策的冲突性和模糊性角度进行分析，提出优化住房保障政策执行的针对性建议与措施。
关键词：基层治理；保障性住房；政策执行；Matland模型
一、引言
住有所居是实现人民群众美好生活需要的必要举措，是保证社会长治久安的基本条件。住房保障的目标是为了弥补市场的缺陷，为住房困难群体和中低收入群体提供各种类型的福利房。低收入群体依靠政府保障解决住房问题，而社会的“夹心阶层”，既享受不了政府提供的保障性住房，又难以承担价格高昂的商品房，应通过加大经济适用住房建设力度，适当扩大经济适用住房供应范围，加快建设限价商品房、公共租赁住房等方式，积极帮助他们解决住房困难。就住房保障政策而言，其执行过程包括对住房保障政策的宣传解释、建设资金的落实、需求分析、分配管理过程中的监督与协调以及政策执行者和申请者的素质等多个方面。
二、“模糊——冲突”模型及其适用性修正
（一）“模糊——冲突”模型的内容
理查·E·马特兰德认为政策有两大基本属性——模糊性和冲突性，他从模糊性和冲突性影响政策执行的角度建构了“Matland模糊——冲突”模型，将政策执行过程分为4种类型，并指出每一类政策执行过程中的支配性要素，表示要通过掌控支配性要素来实现政策的有效执行（见表1）。
（二）高模糊性与低冲突性相结合：保障房政策执行
根据Matland的理论，本文认为保障房政策属于高模糊性和低冲突性结合的政策，即需要采取试验性执行。
关于政策模糊性的解释可以分为两个维度——目标的模糊性和手段的模糊性。
1.对于目标的模糊性，主要源于中央有关保障房的政策更多从顶层设计的角度出发，极少给予具体的实施措施，需要地方自行领会精神，结合各地发展状况和实际情境，因地制宜制定当地的政策法规。
2.手段的模糊性主要体现在各地针对保障房政策采取的具体措施以及面向保障房住户资格认定审查的规定上。比如常州市规定，市区包含有居住（住宅）性质用地的房地产开发项目中必须按住宅总建筑面积的3%分散配建保障房。房地产开发企业可选择在本项目自行建设，也可通过向政府缴交异地移建款的方式进行指标置换。在很多情况下，由于保障房住户涉及多种现实问题，情况非常复杂，像认定标准这样精细的工作就无法做到位、做得好，因此有些地方在资格审查方面存在灰色的中间地带。
冲突通常是由于政策参与者的价值与实际不相符甚至是不相容，而且通过资源的提供和补给也未必可以弥补调解各方之间的利益。本文认为，保障房政策是经由中央文件定义主导方向，地方政府自主执行的结果，其有利于兜底贫困，助力夹心阶层，维护社会稳定，保障住有所居，帮助居民解决住房问题，因此是低冲突的政策。
（三）“模糊——冲突”模型的适用性修正
在解决具体问题时，模型会根据实际情况进行调整。从行政性执行情况来看，马特兰德认为只要有充足的资源和技术要素就可以保证政府政策的制定和改革的成功执行。从政治性执行的情况来看，地方政府的权力正是决定政治性执行的关键要素，发挥了良好的作用，所以权力正好可以针对资源的使用手段达成一致，这样有利于政府权力的使用和表现。简单来看，各地的保障房规划与建设中，地方基层政府对政策的实施与修改具有一定的权威主动权和话语权。从试验性执行的情况来看，地方情境是影响试验性执行绩效的主要要素，在这种情况中，参与者主体的积极性将起到决定性的影响，往往对资源和技术的多寡都会起到至关重要的落地作用，在保障房政策的执行过程中，受保障房政策惠利的中低收入人群和一线的领导干部都可以看作是参与主体，从而构建主要“情境”。在象征性执行的情景中，联盟力量成为影响政策执行的关键要素，而联盟力量主要指参与主体、学者、媒体、商人等社会力量。在这里，中低收入人群作为政策的受惠对象，其群体也拥有自己的影响力，对社会舆论和媒体都会有较大的影响，且在保障房政策中，房地产开发商作为主要主体之一，发挥重要作用。而现在的中国，几乎不存在“联盟力量”，所以修改为“社会力量”。
三、保障房政策执行的现实困境
（一）政策执行主体：住房保障服务对象存在偏差
一方面表现在当下住房保障服务对象的资格筛查手段和技术与复杂的现实条件不适配。另一方面则表现为一些领导干部及执行人员缺乏相应的培训和责任心。对于保障房政策的宣传、信息的发布和反馈、辖区内服务对象的统计以及老旧保障房日常的更新维护等态度不积极，因为担心繁杂的工作量而直接选择“懒政”“怠政”。导致保障房政策与目标群体之间无法实现资源的精准有效对接，忽视特殊困难群体的生存需求和社会需求，诸如保障房居住中的满意度、房屋空置率、居民的日常生活诉求以及保障房的退出意愿等诸多方面的信息也无法得到收集并反馈。
（二）政策目标对象：理性经济人破坏保障房的正常准入与退出
理性经济人一切从自身利益出发。由于保障性住房价格低廉，人们出于经济的考量，往往会钻政策的空子以使自己达到申请条件。过强的趋利性扰乱了保障性住房政策正常的准入和退出机制。目前，我国对保障房的退出缺乏明确的条件要求和强制性的惩罚措施。由于人们的收入水平是波动的，加上隐形资产难以被计算在内，各地都没有具体要求超过平均工资的多少就必须强制性退出，且住户一旦搬进房子，很难再让其强制性搬走，不少住户即使超过居住年限，也会赖着不搬。因此，在确认保障房退出资格时困难重重。
（三）政策执行环境：复杂的执行环境要求因地制宜、因人而异
政策执行需要把握政策环境的复杂性、动态性和交叉性，营造一个良好的政策支持环境。尽管保障性住房政策推出取得了相应的成效，由于各地的土地政策及规划各不相同，贸然兴建大量保障性住房可能会冲击房地产市场，造成经济上的损失，不同省市对保障房采取的政策各不相同。部分房地产商为了获取政府补贴以次充好，保障房的质量也难以保证，而刚毕业的工作人群，交通和地理位置是他们需要考虑的因素。城市边缘的保障房大大延长了上班通勤时间，这类群体对保障房的需求也得不到满足。
（四）次生性问题：城市更新阻碍与社会融入困难
保障房的建设用地直接决定了未来社区的区位价值，对于低收入群体而言，靠近城市中心地带的社区能给他们带来生活便利，降低工作成本，但是在城市中心划出一片地用于保障房建设显然不现实。目前大多数保障房都已老旧，面临更新改造的问题，老旧保障房又有复杂的历史遗留因素，拆除重建需跨越重重阻碍，这对整个城市的更新改造也造成困难。与中心城区“中产阶层化”的流动方向相反，大规模聚居的低收入家庭和城市弱势群体退居城市边缘，低收入群体大规模聚集居住，在生活方式、价值观念、生活境遇等方面的共同之处会迅速形成具有共性的地区特点，通过时间积累和人群交往而形成地域文化，产生群体歧视这种标签化的排斥容易迫使低收入群体越来越偏离社会的主流价值，甚至产生对立情绪。
四、建议及策略
（一）构建以政府为主导、社会组织参与的治理共同体
公共住房的供给作为一项惠及民生的系统事业，需要调动多方主体的积极性，各司其职才能最终解决城镇居民住房困难的问题。保障房政策执行需要积极引入社会组织的力量，这也与当前的社会治理理念不谋而合。
（二）完善政策法规，提升地方政府政策执行力
地方政府在政策执行过程中，可能出现执行主体觉得自己无法克服困难或解决问题，从而逃避或消极执行的现象，甚至抗拒或者修改执行政策，导致政策执行效率低下或无果。对此，可以从完善政策本身的缺陷入手，在实践中完善政策，建立科学规范化的政策是纠正政策执行偏差的必要前提。
（三）降低保障房政策执行的模糊性和冲突性，提高政策效能
建立健全住房保障工作问责制，以督查管理部门严格执行住房保障退出制度，并将此项工作常态化，可一定程度上保证保障房政策执行公平公正。程序上可建立模型：（1）制定详细的保障性住房受惠人群评定标准；（2）明确保障性住房建设、审核、搬迁、日常维护等工作的流程和程序，严格按照宣传实施到位；（3）核实数据、完善资料数据与资料是推动保障房政策顺利实施的重要参考依据；（4）完善保障房的退出机制，并建立工作台账，定时予以检查监督。
（四）打破保障房的边缘化，促进不同居民的社会融合
针对保障房地理环境及社会环境的双重边缘化问题，首先，地方政府应积极采取措施支持社区合作改善住房，探索有效的居民参与多样化改善居住条件的途径。其次，保障性住房的规划布局和建设应利用社区资源、发挥社区组织的作用，有针对性地发展和完善生活服务设施，促进社区经济与社会的协调发展，社区规划具有“自下而上”和“居民参与”的特点，在旧城更新与新区培育过程中可以发挥保护居住弱势群体、促进居住融合的积极作用。
（文 / 汪雪）
（作者简介：汪雪，北京化工大学文法学院，本科，研究方向：社会治理与公共服务。）
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