——以G省判决文书为分析样本
摘 要：当前，生态环境修复司法适用存在修复资金管理不统一、判决文书未附修复方案、后期修复监管乏力的现实困境。本文剖析生态环境修复责任司法适用现状，分析困境成因，并提出完善路径，以期为相关工作提供助益。
关键词：生态环境修复；司法适用；实证分析
一、问题的提出
自“史上最严格环保法”颁布实施以来，我国生态环保领域的各类案例增加。以G省为例，据笔者在中国裁判文书网初步搜索，2015年，G省适用生态环境修复的案件仅为4件，2020年激增到254件。随着此类案件的增加，关于生态环境修复司法适用的问题也愈发凸显。为解决生态环境修复责任司法适用中的困境，在《中华人民共和国民法典》出台之前，我国出台了部分司法解释和政策文件，对于此问题的解决提供了一定的规范和指引。然而，由于未形成有效的资金管理模式、附修复方案的配套机制不完善以及监管主体不明、监管职责不清，生态环境修复责任的落地还存在诸多障碍，出现了资金管理模式五花八门、修复方案可有可无、后期监管形同虚设的怪象。
本次实证分析以G省为例，本文的分析样本主要来源于中国裁判文书网。
二、生态环境修复责任司法适用现状剖析
通过本次实证分析，笔者得出生态环境修复责任在G省司法适用的过程中主要存在以下三个方面的问题：
（一）修复资金管理不统一
目前，由于《生态环境损害赔偿管理规定》《生态环境损害赔偿生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》并未有效解决资金管理的问题。为了解决司法实务中的问题，各地进行了各自的探索，导致在此方面的做法差异巨大。在笔者收集的296份判决文书中，涉及资金管理的51份，占比17.23%；未涉及资金管理的为245份，占比82.77%。在涉及资金管理的案例中，各种管理模式的占比也不一样，国库管理模式占比72.55%，法院专户模式占比15.69%，政府部门代管模式占比7.84%，财政专户模式和检察院代管模式都占1.96%。
（二）判决文书未附修复方案
根据笔者对296份判决文书的分析整理，附修复方案的仅有68份，占比22.97%；未附修复方案的228份，占比77.03%。具体到不同的违法名称，修复方案的占比又存在一定的差异。总体上，非法捕捞水产品占比42.65%，占比最高；非法占用农用地占比20.59%，排在第二位；滥伐林木占比19.12%，排在第三位；失火占比14.71%，排在第四位；最后是非法采矿占比2.94%。为了提高分析的针对性，笔者选取了2017—2020年非法占用农用地的25份文书进行单个分析，仅有12个案例在判决文书中体现了相关修复方案，占比48%左右，还有52%左右的判决文书未附修复方案的相关问题。
（三）后期修复监管乏力
有效的监督是生态环境修复责任落实的关键。笔者分析296份判决文书，有后期修复监管主体的占24.66%，无后期修复监管主体的占75.34%。在有后期修复监管主体的案例中，监管主体各异。以滥伐林木的28份文书对补植复绿的后期监管为例，林业部门监督占64.29%，检察院监督占14.29%，自然资源局、第三方监督和无明确监督主体各占7.14%。总的来说，法院判决倾向于由林业主管部门监督，显示了监督的专业化趋势，但监管主体的多样性也是现实。
三、生态环境修复责任司法适用困境的成因分析
（一）未形成有效的资金管理模式
目前，关于生态环境修复资金的管理模式，《生态环境损害赔偿管理规定》《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》实际采取的是政府主导下的国库管理模式。其他关于修复资金管理的规定体现在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题解释》第24条和《生态环境损害赔偿制度改革方案》中，但主要是对资金的使用进行原则性的规定，并未明确相关的实施细则。G省于2020年7月也出台了《G省生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》，其中的规定与《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》基本一致，只是结合G省的情况进行了一些细化，各地也进行了各自的探索。
（二）附修复方案的配套机制不完善
修复方案是生态环境修复活动的重要依据和行动指南，赋予修复方案法律效力至关重要。根据对296份判决文书的分析，有68份 （占22.97%） 附带修复方案，而228份（占77.03%）未附带修复方案。司法实践普遍未附带修复方案，这可能导致后续执行存在隐患，因为修复方法和标准未确定。然而，由于相关法律法规、政策和司法解释未明确要求判决文书附带修复方案，以及专业机构缺乏资质、专业修复方案费用高昂以及现有审限的限制等因素，配套机制不完善，制约了修复工作的开展。
（三）监管主体不明，监管职责不清
1.政府监管失灵。政府监管失灵的行为表现可归纳为监管主体的应景式监管、做秀式监管、轻刑化监管和闪避式监管。具体到生态环境修复领域，集中表现为闪避式监管，即在监管过程中有意或者无意利用责任界定不清而进行规避自身应负责任的行为。
2.监管职责不清。由于赔偿权利人或指定机构或部门指代不明（经对296份判决文书分析统计，有后期修复监管主体的73份，占比24.66%；无后期修复监管主体的223份，占比75.34%。）以及政府监管主体角色认知失调等原因，在具体的司法实践中，呈现监管主体多元、监管主体间责任重叠划分不清、监管权力涣散的碎片化状态，而且部门间统筹协调机制的缺乏，导致经常出现“九龙治水”的情形。
四、生态环境修复责任司法适用的完善路径
面对困境，笔者建议从探索更加有效的修复资金管理制度、强化附修复方案的配套措施和完善生态环境修复责任的监管机制三个方面进行路径探索。
（一）探索更加有效的修复资金管理制度
在目前多种管理模式并存的情况下，结合我国的实际情况，探索更加有效的修复资金管理制度是当务之急。
1.探索建构基金运作模式。以省为单位，建立统一的基金运作模式。法院、检察院、环境行政机关和利害关系人仅作为监督者，不参与资金管理。修复责任主体向基金会提出资金使用申请，根据修复需求，通过公开招投标、协议等市场方式选定市场主体，使用专项修复资金修复生态环境。同时，为保证资金的操作性、安全性、专项性及透明度，应出台配套制度。
2.拓宽修复资金的来源渠道。扩宽资金来源，包括国家财政拨款和转移支付、对重点排污企业征税款按比例纳入修复基金、通过独立基金会运作增加基金利息收入等，保证资金渠道多元化。
3.规范修复资金的用途。修复资金的规范使用程度将直接影响生态环境修复责任的最终落实程度。根据生态环境修复资金的功能和定位，结合我国实际，专项资金的使用可以包含如下范围：（1）检察机关、环保公益组织提起环境公益诉讼所需支出的合理费用；（2）对因环境公益诉讼案件侵权人给环境造成的现实损害进行修复或替代性修复的费用以及环境修复方案制订、环境修复效果评估等合理费用；（3）对环境公益诉讼案件中为了消除危险预防污染扩大而支出的应急处置费用及清除污染产生的费用；（4）环境公益诉讼中鉴定评估、调查取证、诉讼费用以及群众举报的奖励费用；（5）如果由独立的基金组织管理基金，可用于基金日常运作的行政管理经费。
（二）强化附修复方案的配套措施
附修复方案的配套制度建设对于制度的完善具有提纲挈领的作用，面对目前此方面法律法规不健全、专业资质机构太少的问题，可以从以下两个方面入手：
1.建立“附修复方案”的刚性机制。生态环境修复过程涉及诸多环节，十分烦琐和复杂，制订完整科学的生态环境修复方案是对各种修复方式的选择和评判。为了修复目标的最终实现，在司法实践中有两种方式加以保证：一是在判决文书中附修复方案，二是人民法院提出的“判项细化”。但以上两种方式目前并未成为普遍做法。因而，要进一步强化判决文书中“附修复方案”和“判项细化”的刚性机制建设。可以以省、自治区和直辖市为单位，由各省的高级人民法院牵头制订在判决文书中“附修复方案”和“判项细化”的实施指导暂行办法，明确规定各级人民法院在涉及生态环境修复责任的判决文书中体现修复方案或“判项细化”，并将其纳入地方各级人民法院的年终考核指标中进行考核。
2.加快具有修复资质的专业机构培育。《生态环境损害赔偿管理规定》第28条明确规定了省级、市地级党委和政府根据本地生态环境损害赔偿工作实际，统筹推进本地区生态环境损害鉴定评估的专业力量建设，满足生态环境损害赔偿工作需求。
（三）完善生态环境修复责任的监管机制
为了加强修复后期的监管，可以从明确监管主体、监管职责以及用好环境行政公益诉讼三个方面入手。
1.明确监管主体。以省为单位，生态环保厅牵头梳理环境类犯罪或违法行为的监管主体，根据业务关联度和工作便利度，划分各类生态环境修复责任的监管主体，理清监管主体间的监督责任顺位，由法院在判决文书中体现。建立内外监督机制，内部由生态环境保护厅、业务主管部门、纪委监委组成，外部由检察院、人民法院、社会公众组成。
2.明确监管职责。划清部门间的监督权力边界，根据修复义务人和方式的不同，细化监督职责，按修复标准验收修复效果。
3.用好环境行政公益诉讼。我国的环境行政公益诉讼制度，旨在让检察机关通过司法救济督促各级政府及其职能部门履行环境保护职责，使有权力、有能力的政府责令被监管者履行全过程的义务。
五、结束语
为了应对日益多发的环境污染和生态破坏问题，恢复生态环境，在司法实践中，各地法院逐渐将生态环境修复作为环境侵害人的主要责任承担方式加以适用。为解决生态环境修复责任司法适用中的困境，在《中华人民共和国民法典》出台之前，我国主要通过各种政策和司法解释来应对，但是取得的效果并不理想。生态环境修复司法适用中始终存在的修复资金管理不统一、判决文书未附修复方案、后期修复监管乏力等问题，时至今日依然未得到有效的解决。随着《中华人民共和国民法典》第1234条和第1235条将生态环境修复责任及公益诉讼的赔偿范围以法律的形式正式确认，生态环境修复彻底告别了无实体法依据的局面，从而开启新的阶段。鉴于未形成有效的资金管理模式，应当从探索构建基金运作模式、拓宽修复资金的来源渠道以及规范修复资金的用途三个方面探索更加有效的修复资金管理制度；对于判决文书未附修复方案，应当从建立“附修复方案”的刚性机制、加快具有修复资质的专业机构培育来强化制度建设；针对监管主体不明，监管职责不清，应当从明确监管主体和明确监管职责方面完善监管机制。
（文 / 鄢克海）
（作者简介：鄢克海，中共遵义市委党校硕士研究生，助教，研究方向：刑事诉讼。）
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