摘 要：如何提升城市韧性治理水平始终是城市应急管理领域探讨的主要内容之一。进入风险社会时代，黑天鹅事件的频发给城市安全造成前所未有的挑战，过去传统的应急管理模式已无法抵御复合型灾害。韧性治理理念的出现，打破了传统的线性思维，对于城市抵御风险灾害过程中存在的挑战，要求城市管理者以系统性、前瞻性思维，打造全过程、系统性的风险治理实践路径，从加强物理韧性、制度韧性、组织韧性、技术韧性及文化韧性五个维度，为推动新时代我国城市应急管理现代化和能力现代化提供理论依据。
关键词：应急管理；韧性治理；弹性治理
一、文献回顾与问题提出
党的二十大报告指出，健全和完善国家应急管理体系，是构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系的重要内容。现代城市作为一个高密度、高聚集性的生产生活空间，其快速转型、发展与升级的过程中既推动了资源密集化、生活便利化，同时也加剧了风险的多元性与复杂性，这一特征使得城市的自我调节效率受到了干扰。在此背景下，以国家“十四五”规划提出的建设“韧性城市”为标杆，将韧性理念深度融合于城市治理领域中，这为推进国家应急管理体系和能力现代化提供崭新的战略指引。城市韧性治理作为应对风险灾害与提升治理能力现代化的治理模式，有效推动城市应急管理模式从刚性应对模式向弹性治理模式的转型，譬如，北京市应急管理局率先发布《北京市2022年韧性城市建设重点工作方案》强调构建全方位、立体化、智能化的应急管理平台，加快建设韧性城市。然而，由于国内外之间存在主客观条件的差异性以及国内城市之间的地域独特性，这对国内探索城市韧性治理能力的提升有一定的实践挑战性。
当前，现代城市所面临的复合型危机与风险已无法运用单一且静态的思维理念指导应对，学者霍林极具开创性地提出了“韧性”概念，尤其是城市韧性和韧性城市这两个子概念，引导世界各国对于高危险性外部扰动与内部冲击的系统反思。当前国内韧性城市建设正处于体系构建的全面起步阶段，早在王佃利和沈荣华在梳理城市应急管理实践经历发现，传统城市应急管理具有封闭性和单一性的特征，已经日益不适应城市形势发展的需要，需要向常态管理转变，而韧性城市的建设是以协调统一城市对长期压力和短期冲击的适应性为目的，增强城市全域、全维度、全要素的系统性。基于此，刘能以整体论视角为城市应急管理体系提供改进理念与原则，也有学者聚焦应对突发公共卫生事件，提出“多层级联动”框架，以提升城市韧性治理能力。目前我们所面临的灾害风险正日益呈现鲜明的复合型特征，朱正威和刘莹莹提出树立“发展—安全”同构的治理理念，强调应急管理向韧性治理升级中合作治理与组织学习机制的重要性。显然，城市韧性治理模式是破解城市应急管理常态化难题的新型治理模式，是推动城市应急管理实践迈向新台阶的重要方向。
目前，学术界在韧性治理理念对促进城市应急管理能力现代化的价值逐渐达成共识，他们普遍强调城市韧性治理建设的必要性与重要性，但对应急管理与城市韧性治理之间的理论探讨仍有一定的空间。鉴于此，本文试图从应急管理角度，结合相关研究文献，讨论三个问题：应急管理与城市韧性治理之间存在怎样的关联性？当前城市韧性治理可能面临哪些挑战？未来应如何提升城市韧性治理水平？
二、城市韧性治理：推动应急管理现代化的新模式
（一）目标契合：应急管理目标与韧性治理理念的契合
随着时代更迭和社会发展，应急管理面临更高要求。学术界开始提出将韧性治理体系嵌入到应急管理治理中，以“弹性治理”手段抵御复合型灾害所带来的不确定性。应急管理以提升应急处置能力，保障安全韧性为目标，关注应急系统的可抗灾水平及应急资源的可调动性，强调各部门间协作能力。韧性治理作为抵御风险灾害、保障城市安全的有效手段，其实践目标与应急管理目标高度契合，在此次新型冠状病毒感染疫情的应对中，我国以高效的公共卫生医疗服务体系、科学合理的资源分配应对措施等手段取得抗疫的重大胜利，是应急管理追求安全韧性的体现，也展现了我国以人民为中心的执政理念，未来应急管理将以提高安全韧性为工作目标，推动应急管理治理现代化和能力现代化。
（二）平战结合：常态化应急与非常态化应急的无缝衔接
城市运行存在常态化管理与非常态管理两种基本状态。当前，我国应急管理制度建设以灾害全周期理论为依据，要求应急管理各部门在每一环节最大限度减少风险带来的损失。韧性治理主张从非常态化应急走向常态化应急，着眼于相对可控的治理要素，要求不同的公共治理主体基于合作治理和组织学习机制，推进和实现工程防灾项目与非工程防灾措施的有机统一，系统提升决策、动员、学习与变革等能力，以增强自身所处的城市和社区系统应对复合型灾害风险冲击的适应能力。将韧性治理嵌入应急管理建设路径，搭建韧性评估框架，优化城市结构、重组城市应急治理功能，提升灾害吸收能力、结构缓冲能力、自适应能力与学习能力，实现常态化应急与非常态化应急的无缝衔接。
三、面临的挑战：应急管理视角下城市韧性治理的限度
（一）物理韧性层面：城市区域间公共资源分配不均、公共空间规划不合理
物理韧性即基础设施韧性，是应急治理的重要物质保障基础。公共空间的合理规划及其冗余性和稳健性对提升城市抵御风险灾害具有重要价值意义。当危机发生时，各区域之间能否快速调动公共资源，发挥政府作用的同时，引导社区及公众应对风险灾害的能力高低，可呈现出城市的应急管理韧性水平。然而，当前城市各区域发展不平衡，社区与社区之间仍然存在公共资源分配不均的现象。老旧社区相较于其他一般社区而言，存在建设年代久远，配套基础设施老化，物业管理长期空缺，社区交通路线规划不合理等问题。同时，社区管理者存在应急管理资源储备意识不足的现象，无法高效应对灾害风险。
（二）组织韧性层面：政府与社会缺少互动协作、组织内部运作机制不成熟
组织韧性体现为应急治理体系中多元主体健全，城市内有主自组织能力、互相协调能力的社会组织，通过整合和调动社会公共资源配合政府有关部门的应急管理工作。但应急管理主体仍以政府部门为主导地位，未能形成自主活跃的多元应急治理主体网络，社会主体对应急处置缺乏响应积极性，降低了应急治理的整体效能。另外，应急管理部门间缺乏合作意识，影响了应急治理的效率。
（三）制度韧性层面：应急管理制度系统韧性不足、应急预案缺乏实践指导性
制度韧性体现为应急管理体系的灵活性与柔韧度，一个具有韧性的应急管理制度是原则性与灵活性的结合，兼顾指导性与可执行性。但不少城市的应急预案的实践指导性不足，大多规定仍停留在理论层面，对预案目标、救援的具体实施行动等内容表述不清晰，无法有效指导应急指挥工作；从应急管理制度内容来看，各城市的应急预案制度具有地方特色，但应急预案在突发公共事件面前仍未能高度匹配，致使城市在风险应对过程中反应不及时、灵活性较差。
（四）技术韧性层面：智慧技术赋能城市应急管理平台滞后
技术韧性建设即通过科学智能的信息化手段提升城市应急管理水平。当前，我国正处于大数据时代，物联网、云计算等数字技术逐渐嵌入政府管理中。应急管理制度作为政府制度构建的重要组成部分，建设数字政府的同时也对优化应急管理体系建设提出了更高的要求。然而，智慧技术尚未能与政府治理系统充分衔接，更多地依靠基层工作者整理信息、监控应急环境，大数据分析平台在部分地区尚未完全应用于应急管理体制，致使群众与政府之间有时存在信息不对等、信息滞后等情况，降低了应急的时效性。
（五）文化韧性层面：应急文化宣传工作不足，群众应急知识素养不足
文化韧性是驱动城市应急管理的动能之一，能影响社会主体在应急状态下的行动。群众对居住地的认同感是城市文化韧性建设的基础，城市的文化韧性建设对凝聚民心、给予群众归属感意义重大。但目前城市的各个社区缺乏相应的应急宣传平台，对应急文化的制度化平台建设和规范不到位；部分群众、企业等主体应急文化知识素养不足，危机安全方案知识储备不足，应对突发性公共事件能力缺失，应急实践知识尚待普及；部分城市老年人口基数大，也制约着城市提升应急管理的文化韧性建设。
四、路径优化：应急管理视角下城市韧性治理的未来展望
（一）科学合理地分配城市应急资源、加强应急基础设施建设
城市应急资源是城市应对风险的重要物质基础。建立科学合理的资源分配体制机制，要求城市内各区域间形成有效的协作机制，将掌控各类功能性建筑物、特定专用公共设施、道路交通网络、电子通信网络、避灾场所等物态资源的分布情况与运行状态，以及应急人才、应急手册等主动备案登记，形成系统性的应急资源检索系统。同时，不断完善应急基础设施建设，各地方政府应实地考察社区分布情况，针对周边环境的安全指数绘制地图，并以此为依据合理开发公共避难空间。
（二）加强组织学习，打造共建共治共享的城市应急治理共同体
坚决按照习近平总书记“补短板、堵漏洞、强弱项”的要求，总结经验与教训，及时调整组织防范化解风险的治理策略，调动社会多元主体彼此间的互动合作能力，打破自家“一亩三分地”的治理思维定式，完善社区间协同治理机制，强化基层党建引领作用，充分发挥基层党组织统筹调动社区应急资源的能力，鼓励党员干部支持开展有效的应急治理工作，发挥组织动员和凝聚力量的优势，密切党组织与其他主体间的联系，激发多元治理主体的潜在能力；同时，补充应急管理主体网络，落实社会管理服务机构应急责任，建立应急职责清单，积极落实非公共部门在应急治理中的作用，激发社会力量，建立人人参与、人人尽责、共建共治共享的城市应急治理共同体。
（三）以前瞻性思维优化和完善应急预案制度建设
应急预案制度是应对突发公共事件的重要行动指南。城市作为有机生命体，应当树立“全周期”管理意识，不断细化应急预案制度设计过程中的各个环节，同时优化灾后安置与重建预案，建立可事先模拟和判断的应急规划方案。但社会风险的扰动性和复杂性，以及社会要素间的复杂联系性，会影响预案的实施效果。因此，完善应急预案制度建设时还需结合当地可能预见的风险灾害情形，针对性地设计相应的应急预案制度，以提升城市应急风险的效率。
（四）建设智慧应急平台，搭建应急信息集中化的数字治理平台
5G技术成熟普及，促进人工智能技术应用拓展提升。以智慧技术为支撑，搭建数字治理平台，可提升应急治理信息效率和时效性。高频采集分析应急数据，实现监测预警和数据可视化，发挥应急指挥中心优势，分享数据，为城市决策提供依据。积累完善城市数据，优化城市空间数据掌握。
（五）加快宣传城市应急文化理念，以民众参与提升城市治理风险灾害能力
城市应急文化理念体现了一座城市在应对突发公共事件时的态度，如何提升民众在应急环节中的参与度，关键是要加快普及城市应急文化理念，提升公众抵御风险灾害的意识。一方面，在中小学、大学等教育场所，将应急文化理念引入课堂，完善青年人应急知识储备体系、提升青年应急能力；另一方面，针对中老年人群体，搭建基层应急文化公益宣传团队，开展定期上门宣传工作以及公益应急讲座，鼓励老年群体积极融入应急文化学习氛围中，将大众群体应急文化教育落实到位。
（文 / 林颖诗）
（作者简介：林颖诗，南京审计大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：应急管理研究。）
参考文献
[1]易承志.从刚性应对到弹性治理：韧性视角下城市应急管理的转型分析[J].南京社会科学, 2023(05):63-71.
[2]王佃利,沈荣华.城市应急管理体制的构建与发展[J].中国行政管理,2004(08):68-72.
[3]《学术前沿》编者.韧性城市与治理现代化[J].人民论坛·学术前沿,2022(Z1):12-13.
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