——基于组织变革视角
摘 要：数字政府建设是促进政府治理现代化的重要举措，能够进一步推进国家治理体系和治理能力的现代化。随着大数据时代的到来，数字政府建设提上日程，但仍然存在短板。国家审计作为我国一项基础监督制度，在我国国家治理的顶层设计中，以问题为导向，形成了审计监督促进全面深化改革，进一步促进国家治理现代化的作用。而从组织变革的视角来理解数字政府建设，能够突显国家审计发挥的重要作用。本文通过案例分析，提出国家审计在数字政府建设中的作用机理和路径，并进行相关讨论与建议。
关键词：国家审计；数字政府；组织变革
一、问题的提出
为适应数字社会发展和响应国家部署，以跟进数字化转型的节奏，各级政府纷纷进行数字政府建设，在提供数据服务、促进数据共享和开发利用方面取得积极进展，进一步加快转变政府职能，提升政府治理水平。然而，数字政府建设面临组织变革困境，仍然面临着机制不协调、数据孤岛、信息割裂等问题，严重阻碍了政府治理水平向国家治理现代化水平迈进的步伐。十九届四中全会通过的《决定》指出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享。”同时，国务院关于加强数字政府建设的指导意见中明确指出数字政府建设面临新的更高要求，提出“要主动顺应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利，进一步加大力度，改革突破，创新发展，全面开创数字政府建设新局面。”因此，正确应对数字技术对政府组织运行带来的冲击，打破科层制政府分而治之的有界性，促进政府治理的跨界，厘清其中的组织变革机理，是数字政府建设中的重要基础问题。
国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，以问题为导向，促进公共部门改革，最终实现对全面深化改革的促进作用。从社会经济环境等领域中的重大变化与发展出发，数字政府建设已经成为中央深化改革的重点，国家审计则通过关注社会运行中的重大问题，把握中央数字化改革意图，成为促进数字化改革政策落地实施的重要监督工具。国家审计监督政策执行、促进改革优化正是其服务于治国理政的应有之义。因此，从组织变革视角理解国家审计促进数字政府建设的作用是极佳的切入点。那么，数字政府建设内涵是什么？面临的组织变革困境有哪些？国家审计促进数字政府建设的机理和路径又是什么？这些是本文着力回答的问题。
二、理论回顾
在我国，数字政府具有高度的战略意义，是数字中国的重要组成部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。近年来，已经有不少专家学者对数字政府的发展历程、概念内涵、构建理路及目标方法等进行了研究。胡思洋和张世璟认为在一定意义上，数字政府就是电子政务模式的迭代升级，在数字政府成为主流前，传统政府首先经历了一段时间的电子政务模式。基于社会形态演进的角度，戴长征和鲍静认为数字政府是对社会演进到数字形态的自我适应与改变。随着大数据和数字技术发展演进，数字政府正从理论走向现实。何圣东和杨大鹏通过分析浙江省“最多跑一次”的改革经验，认为数字政府建设是政府层面的互联网式组织重塑和政府运行过程的数字化创新。而基于大数据的安全与信用风险的考量，于跃和王庆华认为对于政府而言，如何促进自身及全社会的数据流动，获取更大价值的同时，保证秘密数据的安全性，管理好数据的跨境流动，是大数据时代赋予政府的重要使命。黄璜则从数据、信息和知识等视角认为数字政府不能仅被视为政府治理的技术化替代，而是利用数字技术作为新的生产力获得和传递更多的数据、信息和知识，最终仍然是服务于政府的治理目标。诚然，在科技日新月异的今天，技术早已不是前进的阻碍，技术如何融入组织才是数字政府治理最关心的问题。因此，超越数字政府技术治理就是政务流程电子化的狭隘观念，厘清数字政府建设中的组织变革逻辑才是数字政府研究的应有之义，才能进一步激发数字治理活力。
数字政府中的组织变革研究集中在科层制政府、虚拟政府与政府扁平化领域。张乾友认为虚拟政府作为一个生成中的政府形式，由于信息技术使它的存在突破了地理空间、物质资源等实体性因素的限制，很可能成为传统政府的一种替代形式。政府扁平化，也就是去科层化，受到了研究者在重视和关注。敬乂嘉分析政府扁平化是后现代社会对科层制范式的挑战，是政府对于市场组织走向扁平化趋势的一个学习和应用。虚拟政府与政府扁平化研究引发了数字政府中组织变革的思考。选取广东省佛山市南海区数字政府建设为研究对象，姜宝等分析如何通过数字政府建设实现线上政府与线下政府的有机统一是基层政府需要解决的重点问题。无论是虚拟政府还是政府扁平化，传统的科层制度仍然存在，需要联合外部监督力量进行协调治理，促进数字政府建设的优化与升级。国家审计具有促进深化改革的重要作用，能够促进数字政府中的组织变革。然而，对国家审计从组织变革的角度促进数字政府建设的研究较少。因此，本文从一个全新的角度，结合破解中小企业身份认定的案例，对数字政府建设、国家审计促进数字政府组织变革进行初步探索。
三、案例选择与资料来源
（一）案例选择
近年来，中小企业的生存与发展备受关注，也是“放管服”改革工作的重心和服务的重点对象。中小企业是实施大众创业、万众创新的重要载体，是扩大就业、改善民生、促进创业创新的重要力量，对国民经济和社会发展具有重要的战略意义。然而，中小企业认定机制标准不健全且缺乏对中小企业多元数据的综合利用，最直接的后果是部分非中小企业违规享受了相关政策红利，与优化营商环境的初衷背道而驰，因此，厘清中小企业优惠政策落实难的原因，加快完善中小企业身份认定机制，是全面加强“放管服”改革与优化营商环境的要求，也是在大数据时代加快数字政府建设，推进政府服务升级的要求。
（二）案例资料来源
本文案例资料与分析资料来源于以下两个渠道：
1.公开资料。发表在《中国审计》2022年第16期的《大数据思维在破解中小企业身份认定困境中的运用——以某市停征特种设备检验检测费政策落实情况审计为例》。
2.研讨与访谈。本文作者与公开资料作者就有关审计促进数字政府建设方面进行案例研讨，并获取关于该项审计项目的概况与审计思路。
四、双管齐下：国家审计促进数字政府建设的作用机理
（一）精准发力以促进政策落地
作为国家治理不可分割的组成部分，国家审计依法独立履行其监督职责。结合我国实践，国家审计首先是一种经济监督活动。作为党和国家监督体系的重要组成部分，国家审计依法发现并报告社会经济运行中发现的重大问题，精准发力以促进政策落实到位，预防内部监督缺位。在中小企业身份认定中，主管部门仅仅根据企业主体出具的承诺，并没有严格设置事中、事后监督机制，弱化了针对中小企业纾困的政策效果，政策落实的“最后一公里”问题仍然凸显。
在停征特种设备检验检测费政策落实情况审计中，审计机关依法开展审计工作，发现中小企业身份认定中的漏洞和异常，并纠正以往政策执行中的错误，促使主管部门取消已认定而实际上不是中小企业的企业的资质，重新设计好有关中小企业优惠政策福利的发放流程。对之后政策执行如何落地的问题，审计机关本身具有丰富的资源和渠道监督中小企业身份认定过程，推动形成高效协同的政策落地工具。结合当前数字化治理的实践，本文提出以下中小企业身份认定数据库形成示意图（图1）。
（二）优化体制机制以加强过程监督管理
国家审计具有丰富的资源和渠道，能促进政府部门建立预警机制，加强过程监督，在数字时代围绕数字化治理促进政府内部进行符合数字发展逻辑的组织变革，从体制机制优化角度提升数字政府运行效率，加强过程监督管理。从组织的目标来看（图2），数字政府建设是政府进行整体性、系统性组织变革的过程，其逻辑在于依托数字化平台，实现线上政府与线下政府的有机统一，发挥“一加一大于二”的功能。在中小企业认定中，数字政府中组织变革的核心逻辑是：依托中小企业身份认定数据库平台，政府内部相应部门和层级与原有的科层体系脱离，重新组织形成中小企业身份认定的虚拟组织或治理网络，根据其规则、标准及协作机制进行科学的决策，此为组织间的解耦，其中数字化平台予以反馈。根据已定的组织目标并进行政策执行，共同生产出为中小企业服务的政策产品，重新反映在线下政府中，此为组织间的重新耦合。从数字政府的整体性视角下，以扁平化特征为主的线上政府与以科层制特征为主的线下政府之间需要更加细致的分工。同时，审计整改工作也凸显出国家审计的元治理者（即对治理的治理）的角色。因而，国家审计在促进体制机制优化、加强过程监督方面的作用可见一斑。
五、结论与建议
通过案例分析，本文讨论了中小企业身份认定中的困局和难题，分析困局形成的原因，指出当下数字政府建设水平不足，数字化政府治理存在突出短板的问题，进一步从组织变革的角度探讨国家审计促进数字政府建设的作用机理。国家审计从组织变革角度促进数字政府建设的作用机理已初见端倪，然而仍然存在一些问题值得关注和重视。数字化转型并不是简单的数字技术应用，数字化政府治理也并不尽然是政府流程的电子化，重点在于打通政府部门内外部的数据壁垒，促进数据更好的流通与使用。此外，数据安全风险也不容忽视，需要建立健全风险防范机制。大数据迅猛发展有利有弊，大数据的4V特征使得数据引发的风险是系统性的、扩散性的，乃至全局性的。因此，创造、存储和分析数据的信息系统需要接受监督和检查，确保信息系统内部算法合规合法地使用。
（文 / 李萍）
【课题信息：江苏省研究生科研与实践创新计划项目“市域国家审计数据生态系统研究：数字化变革的视角”（KYCX22_2183）。】
（作者信息：李萍，南京审计大学，硕士研究生，研究方向：国家审计。）
参考文献
[1]朱美宁,石慧荣.从有界到跨界：数字时代政府组织变革新趋向[J].学海,2022(03): 85-92.
[2]胡思洋,张世璟.数字政府在国家治理中的作用[J].西安财经大学学报,2022,35(06):40-49.
[3]戴长征,鲍静.数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察[J].中国行政管理,2017(09):21-27.
[4]于君博,戴鹏飞.打开中国地方政府的数字治理能力“黑箱”——一个比较案例分析[J].中国行政管理,2021(01):36-41;78.
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