摘 要：重大政策落实跟踪审计是履行审计监督职责的首要任务，目前其在适应国家治理现代化和实现审计高质量发展方面都存在障碍。基于全过程研究型政策落实跟踪审计的实现路径，在审前阶段进行“宏观+中观+微观”三层次政策研究，审中阶段注重对审计查出问题和公共政策领域问题的研究，审后阶段形成研究型审计报告和研究报告，并深化对审计成果共享、共用的研究。最后从理念树立、队伍建设、环境营造方面提出了保障研究型政策落实跟踪审计的顺利开展的建议。
关键词：研究型审计；政策落实跟踪审计；审计全过程
一、引言
《“十四五”国家审计工作发展规划》明确提出要积极推进研究型审计，并进一步指出，审计机关要对党和国家出台的重大政策部署的战略意图和改革目标等问题进行深入和系统的研究，以把握其根本和方向，从而不断提高审计工作的政治性和前瞻性。因此，本文尝试从研究型审计思维出发，将其融入政策落实跟踪审计中去，为解决政策落实跟踪审计存在的问题提供思路和方法，促进政策落实跟踪审计事业的高质量发展。
二、研究型政策落实跟踪审计：理论和现实基础
在新发展阶段，发挥查错纠弊的批判性功能已经不能满足党和国家对审计监督的要求，拓展审计监督功能、实现审计高质量发展成为如今审计工作的新定位和发力点。由于政策落实跟踪审计是一种比较“年轻”的审计业务类型，而且具有覆盖领域广泛、涉及行业众多、综合性强的特征，因此随着实际审计实践工作的深入开展，许多与之相关的问题接踵而至，理论和实践瓶颈均日益显现。
（一）无法适应新时代国家治理现代化的需求
在国家治理中，公共政策的制定和执行是实现国家治理目标的重要路径，需要站在国家治理的角度，结合审计成果对政策本身和政策效果进行评价并提出相关改进和完善的建议，使得政策落实能够更好地达到服务国家治理现代化的目的。
目前政策落实情况跟踪审计的关注点没有突破传统审计思维，还是主要将注意力放在政策落实过程中涉及的资金和项目上，包括资金管理、统筹以及项目进度等内容。对于政策本身的科学性和合理性的评价应当是审计实践中至关重要的环节，然而目前由于审计人员对政策本身的研究不足，导致其无法发现政策本身的科学性和合理性问题，也就难以对政策后续的改进和调整提出针对性审计建议。
（二）无法满足审计高质量发展的需要
党的二十大提出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，在这样的大背景下，审计也必然需要紧跟时代步伐，走高质量发展之路。郑石桥认为政府审计高质量发展是效能更强、效率更高、效果更好的政府审计发展态势。
通过分析现有文献和审计结果公告可知，目前的审计工作缺乏对同类政策落实情况审计中发现的问题进行联动和对比分析，以总结同类政策的共性问题，同时也缺乏对行业（领域）内其他类型的政策落实问题的协同研究，以发现不同政策落实问题之间的逻辑性和关联性，从而可以从中观角度对行业（领域）内政策的协调和改进提出审计建议。
总体来说，目前政策落实跟踪审计揭示的问题大多聚焦在微观层面，针对宏观和中观层面问题的发现较少，层次和水平有待提升，这在一定程度上会阻碍国家审计效能的提升，影响审计的效率和效果，从而不利于实现审计高质量发展。
三、研究型政策落实跟踪审计框架：全过程视角
（一）审前阶段：“宏观+中观+微观”三层次政策研究
1.宏观层面，要研究“国之大者”，对党和国家出台的政策背景进行深度研究和探索。在政策落实跟踪审计中，由于政策落实涉及从中央到地方多层级、多部门，且覆盖领域极其广泛。如果疏于对宏观环境的调查和了解，无法准确了解政策的发展历史和出台背景，那么，对政策落实情况的总体特征与趋势进行分析和把握就会存在很大的困难，进而隐藏在政策落实问题背后的体制机制缺陷也就更加难以被识别和发现。因此，审计机关和审计人员要着眼宏观，提高政治站位，增强大局意识，在审前阶段就要主动出击，扎实研究相关政策的出台背景，以明确其所要达到的战略目标和实践逻辑，为后续审计工作高质高效开展提供坚实的保障。
2.中观层面，要将研究的重点放在行业（领域）发展动态及发展规律上。审计监督要聚焦主责主业，而要准确把握主责主业，离不开对行业（领域）的发展动态和发展规律的深入研究，只有将其研究清楚，才能发现行业（领域）的风险现状和形成机制，以及政策落实过程中的薄弱环节等。在政策落实跟踪审计中，应当结合行业（领域）发展动态及发展规律，研究行业（领域）内政策落实的特点，将不同的政策按其落实特点分别归类至对应的政策分组中去，对它们进行协同分析和研究，以挖掘其中的规律，为之后的政策落实审计提供借鉴和参考。针对那些落实难度大，同时落实效果不佳的政策，应当考虑将其作为立项重点，加强对其研究分析，切实推动审计实施过程中分析和解决问题。
3.微观层面，主要研究审计对象基本情况，评估其可能存在的重要问题。在审前调查时，要加大对审计对象调查研究的深度，结合宏观层面对政策部署的把握，编制出针对性强、目标明确的可操作审计实施方案。审计机关要明确审计对象在政策落实过程中的定位，对审计对象历史业务和财务信息进行大规模地搜集并进行全方位的对比分析，以对其做出准确和完整的判断。微观层面的研究可以帮助审计机关选择具有代表性的项目，以小见大，以点带面，总结相关审计实践规律，形成可供复制的分析模板，从而为审计实践长远发展提供经验支持。
（二）审中阶段：注重对审计查出问题和公共政策领域问题的研究
1.加大对审计查出问题的研究深度。政策落实跟踪审计中，对于审计查出的主要问题，要坚持系统思维、宏观思维，善用研究的目光，以发现的问题为载体，破解审计难题，找出解决审计问题的方法；审计人员要对政策落实过程中的执行机制、监督机制、责任制度等进行深度研究，以揭示问题背后的制度障碍，为被审计单位提供更为精准有效的审计建议，以实现“治已病、防未病”的审计目标。
2.注重对公共政策领域和国家层面问题开展深入研究。如前所述，政策落实跟踪审计发现的问题过于微观，大多集中于项目和资金上，很少从公共政策领域和国家层面分析问题、提供建议。在政策落实跟踪审计的实施阶段，首先要基于审前研究做好的政策归类工作，根据不同类别政策的落实特点做好研究团队的组织工作，为了做出研究实效，需考虑将具有公共政策专业知识的专家人员纳入团队，为团队提供及时、专业的政策指导和建议。同时，还要根据审前的研究成果，对公共政策相关的文献和案例等进行学习和研究，并通过召开知识研讨会等形式进行深入讨论和分析，以使得团队能够以专业的视角调查和核实公共政策领域问题。其次，围绕研究目标进行成果突破。各个审计小组、审计部门之间要打破彼此之间的壁垒，为促进相互有效沟通和协作创造有利条件，定期召开会议以积极分享和交流各自发现的问题与研究成果。
（三）审后阶段：研究型审计报告+研究报告+成果运用
在审后阶段，首先要结合公共政策的专业知识，并依据前一阶段采集到的第一手审计资料，做出审计报告，审计报告中要体现出研究型审计的成果，即能从政策落实规律和国家体制机制的制度层面揭示问题并提出审计建议。其次，如果在审计过程中，经过研究发现某个政策或某一类政策存在重要情况或突出问题，在这一阶段需对相关情况和问题进行系统化的分析和总结，以形成反映政策落实规律性问题和对策的研究报告。最后，要深化对审计成果共享、共用的研究。尽管政策落实可能会因地区的差异性而出现各种各样不同的问题，但是审计人员也应主动研究发现其中的相似性问题，使得积累的审计工作经验可以迁移至不同的地区，以复制其成功经验，实现审计成果利用最大化，提高审计工作的效率和效果。加强研究，推动建立能够实现审计成果和经验共享、共用的平台，使得各地区的审计机关都能够通过平台学习开展研究型政策落实跟踪审计的成功案例和经验。
四、推进政策落实跟踪审计开展研究的保障措施
由于在政策落实跟踪审计中开展研究的理论和实践探索还不够深入，落实上述研究型政策落实跟踪审计框架还存在一定的难度，为了全方位保障研究型政策落实跟踪审计开展，提出如下三个方面的措施。
（一）树立政策落实跟踪审计开展研究的理念
要使研究型审计在政策跟踪审计领域生根发芽并持续高质量开展，需要从两个方面共同推进和努力：
1.理念渗透。这需要配合使用多种方法和途径全方位、多层面地推广开展研究型审计的必要性。
2.思想重视。要让审计人员充分意识到开展审计研究的重要性和紧迫性。面对新的审计定位和审计职责，审计人员的审计思维和意识应当与时俱进，跟紧时代步伐，不能停留于传统的审计方法和思维。要有危机意识和紧迫感，主动学习和吸收新知识，形成深入思考和集思广益的研究理念。
（二）做好研究型人才的队伍建设
人才队伍建设是当前开展研究的首要任务。一方面，要为开展政策落实跟踪审计配备审计人才。审计机关在开展政策落实跟踪审计过程中，要合理调配具有丰富的知识储备和大量的实践经验的高素质复合型审计人才，使其能够紧跟时代步伐，不断接纳和吸收新的知识和经验，同时具备系统性思维和宏观性思维并将之运用到开展政策落实跟踪审计的研究工作中去。另一方面，要持续培养政策落实跟踪审计人员的研究能力。
1.通过组织开展综合性培训，培训的内容不能仅仅局限于审计领域专业知识，还应该包括政治学习和公共政策等其他专业方面的理论和经验分享，使得审计人员在实践之余不断丰富和拓展自身的知识储备并获得新的专业技能，从而为开展研究型审计提供扎实的基础。
2.要加强实践历练，要鼓励和支持审计人员积极承担政策落实跟踪审计中规模较大或审计难度较高的项目，通过亲身实践促进自身研究能力和分析思考能力的不断提升。
（三）为政策落实跟踪审计营造良好的研究环境
1.通过完善和优化工作机制，激励审计人员开展研究。审计机关应结合审计工作流程，制订保障研究贯穿审计全过程的实施办法和制度，使得研究型审计开展实现科学化和制度化，形成常态化工作格局。与此同时，还可建立与审计研究产出质量和数量挂钩的激励机制，调动审计人员在政策落实跟踪审计中开展研究的主观能动性和创新创造性。
2.加强大数据等信息技术手段在研究型政策落实跟踪审计中的应用，以实现审计技术层面的创新，从而为拓宽研究型审计方法的广度和深度提供更大的可能性。
3.加强与有关部门和机构，如科研机构、高校等的合作，建立良好的人才共享机制，积极组织相关领域的专家学者以及业务部门的骨干精英开展专项攻坚研究，以攻克政策落实审计理论和实务中的“硬骨头”，为开展研究型审计做好模范带头作用，使得“研究”在审计领域中蔚然成风。
（文 / 郑飞杰）
（作者简介：郑飞杰，南京审计大学研究生，研究方向：政府审计。）
参考文献
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[4]杨静、秦心恬.以研究型审计为依托重构审计思维体系[J].财会月刊.2022(16):99-103.
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