摘 要：农村金融是我国金融体系的薄弱点，也是政策关注点，如何优化农村金融监管，从而传导性推进金融营商环境整体法治化，成为发展金融市场的重要问题。一方面，监管法治化前提是有法可依，我国金融监管立法呈现多层次、多位阶特点，还存在立法矛盾乃至监管错位等问题，金融营商环境法治化期待高质量立法，实现立法升级，甚至以立法促进监管措施创新；另一方面，灵活性、护权性、适度性监管是优化金融监管的必然要求，也是金融营商环境法治化题中应有之义，本文以农村金融监管优化研究提出金融营商环境法治化。
关键词：农村金融；金融营商环境；监管优化
从国际上来看，世界银行新发布的营商环境报告指标将获取信贷拓展至整个金融领域作为营商环境评估重要部分，金融监管质效成为营商环境优劣的重要评判标准。市场经济即法治经济，法治在市场经济中找寻根基和空间，良好金融营商环境包含金融监管法治化。从国内看，2023年“中央一号文件”提出坚持和加强党对“三农”工作的全面领导，凸显党和国家对农村金融市场的重视。农村金融市场是我国农村资金融通、资产整合的重要途径和来源，是金融营商环境的重要组成，是农、支农政策的重要落脚点。按功能性监管理论，金融监管核心目的是确保金融助力社会经济，在不同市场进行资源配置，实现市场协调一致，故构建协调的金融监管是我国金融市场发展目标之一。
一、金融营商环境法治化期盼高质量立法
（一）农村金融监管立法参差不齐
我国现有的农村金融监管方面的法律法规按照效力位阶依次可分为三类：一是全国人民代表大会常委会制定的法律，如《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国人民银行法》等；二是国务院或中国银行业监督管理委员会制定的行政法规或规章，如国务院制定的《农业保险条例》，中国银行业监督管理委员会制定的《农村资金互助社管理暂行规定》等；三是省一级地方人民代表大会常委会制定的地方性法规，如《贵州省地方金融监督管理条例》《新疆维吾尔自治区地方金融监督管理条例》等。上述法律法规基于地方经济发展、社会沿革等地方金融特色而产生，具有制定主体各异，效力位阶不同等特点，带有时代烙印。在执行中更体现出部分法律法规效力范围窄，效力不明确且难以适应当下金融监管体系。故我国大多是以指导意见、地方条例等较低层次立法对农村金融机构准入作出规定，这也导致法律权威性较弱，法律效力位阶较低，不利于有效监管。
其实，按照“不完全法律理论”的观点，立法者难以创设真正完美无瑕的法律，法律不会主动适应社会新状况的出现。国务院及其部委、地方人大乃至各级政府等不同立法主体制定的不同层次的规范性文件引导农村金融机构设立和发展，对农村各类金融业务和组织进行法律监管，并取得一定成效。但是，金融是发展着的，农村互联网金融不同于传统金融，故需要具有针对性、差异性的法律监管，首要就是建立较为完善的监管制度体系。过去的监管制度对保障农村金融更好地服务“三农”功不可没，但对于促进农村地区创新发展互联网普惠金融仍力度不足。
（二）高质量推进农村金融监管立法
1.将效力位阶低的法规升为法律，实现监管制度统一协调。法律位阶提升，不仅形式上立法者地位提升，实质也增强法律权威与信赖度。为适应农村互联网金融发展，农村金融监管依据不能限于效力低的规范性文件。农民金融权属公民发展权，应高层次立法确立保护，即便不从母法规定，也应由狭义“法律”规定，并适时制定配套法规，增强监管可操作性与体系化建设，摆脱行政手段依赖，做到有上位法可依且必依。
2.以立法指导农村金融监管技术创新。推进农村互联网金融现场、非现场监管等法律措施现代化，促进线下线上协同。金融与数字、科技结合，金融机构交易方式更广，农村金融服务更多。应合理应用现代技术为监管合规提供支撑，认可利用“监管沙盒”技术。如英国已用此技术测试金融产品市场反应，我国可基于国情逐步探索，以高科技智能监管促农村金融发展。
二、金融营商环境法治化要求灵活性监管
（一）农村金融市场准入监管的僵化
1.股权结构准入监管僵化。我国农村金融基于城乡二元结构形成正规与非正规供给的二元结构。股权结构是企业组织、运行的基础架构和治理基础，农村金融机构股权结构合理配置关乎其高效运转。虽从立法层面作了规定，但未充分考虑农村金融特点。如《村镇银行管理暂行规定》第二十五条对我国村镇银行股权结构提出法定性要求，一是将最大股东或唯一股东固定为银行业金融机构且持股超百分之二十。二是对自然人、企业等非银行业金融机构主体单独持股比例限制在不得超过百分之十。
该条款目的是促进银行业金融机构参与控制村镇银行，避免属性异变，为储户资金兜底，但实际不佳。首先，强制规定金融机构为村镇银行最大持股股东，虽然让专业机构给予农村金融支撑，提高村镇银行风险应对能力，但也使其在运行决策、人员配置、资金来源上过分依赖，丧失独立性，甚至成为分支机构，不符设立目的。其次，对村镇银行其他非金融机构投资主体持股限制，旨在避免民间资本掌控，保证正规金融机构主导，维持股权稳定，但带来负面效应，降低民间资本投资欲望和参与度，减少资金渠道。无独有偶，《农村资金互助社管理暂行规定》第二十条限制单个农民或小企业持股不超百分之十，此项规定加剧融资困难，阻碍小型农村金融机构设立。
2.注册资本准入监管僵化。我国早在2013年修改《中华人民共和国公司法》确立了“认缴制”，除了特殊类型企业外，注册资本采取认缴即可，无须实缴、验资等，基于对金融行业风险大、专业性高等特点，我国仍对设立金融机构提出注册资本实缴要求，农村金融机构属于我国金融机构，自然在注册资本准入方面存在严格要求。如《农村资金互助社管理暂行规定》第九条基于考量乡镇和村之间在地理区域、农村人口规模、金融市场大小等差异作出规定，限制在乡镇一级和行政村设立农村资金互助社总的实缴注册资本不得低于三十万元和十万元人民币。
上述规定主要有两点不足：一是前期实缴注册资本过低，资金量少，难以满足互助社成立后的农村金融需求。金融业作为高负债企业，利润来自存贷利率差额，资金少会致运转困难甚至瘫痪，故需充足前期投入维持经营和提高抗风险能力。“村”一级互助社仅十万元实缴注册资本，不利于防范金融风险，难以满足需求，甚至无法正常运转，形如“空壳”。二是我国农村地区经济发展水平不一，统一规定互助社实缴注册资本准入要求，未充分考虑西部农村融资困难，理想情况是依所在地区经济发展水平提要求，允许地区性幅度调整。
（二）灵活放宽农村金融市场准入
1.设置合适的金融市场准入门槛有利于摆脱农村金融无序生长的“丛林法则”，维护农村金融市场秩序。“一刀切”的市场准入门槛未能考虑农村地区差异性，对融资困难的欠发达农村地区应适当降低注册成本等准入门槛，避免过高的门槛减弱投资者的投资信心，促使更多货币资源流向农村金融。我国已组建国家金融监督管理总局取代银保监会，故可授权各落后或发达地区金融监督管理分局基于本地区经济发展水平和市场需求，在全国统一注册资金的基础上进行法定幅度内调节准入注册资本的权力。此外，在地方分局设置上也略显特色，除了省（自治区、直辖市）一级设置监管局外，还在青岛、大连、深圳等经济发达地区专门设置独立监管局，也是旨在落实灵活化监管。故可在吸纳更多资金的同时逐步减少现有的农村金融机构存款准备金率，授权地方分局予以法定幅度内调整准备金率的权力，并由其实施当地监管，建立专门的地方农村金融风险预警机制，助力农村金融有序发展。
2.我国早在党的十八届三中全会就认识到要让市场在市场资源配置中发挥决定性作用，建立市场主导型社会主义市场经济，学会收敛政府的“有形之手”，摆正政府的市场辅助性地位。我国农村金融较依赖政策扶持，但是民间资本仍是激活农村金融市场的活力所在。如农村地区村镇银行实质上由大型金融机构在资本注入、持股比例、人员安排等方面进行掌控，重视并加大民间资本注入便能破解大型金融机构把控现状。具体而言，建议修改相关法规，增加农民、非金融机构等主体持有股权的最高法定比例，缩短金融机构同非金融机构持股主体之间的股权差距，避免“一家独大，一人独言”的格局出现，增强各民间资本小股东的话语权。民间资本出自农村民间，提高民间资本注入占比，有利于克服大型商业金融机构的重利倾向，避免村镇银行等农村金融机构异化“脱农”，故政府在农村金融市场准入监管时，切忌监管过早过严，应当采取“先纳进来后监管”的策略，放宽畅通民间资本注入农村金融路径，正向引导民间资本释放活力。
三、金融营商环境法治化推崇护权性监管
（一）农村金融监管者护权意识淡薄
相对的自由裁量权在行政执法中是必要的，同时也具有滥用风险。金融监管权力属于国家权力之一，基层农村金融的部分金融监管者法治修养有待提高，缺乏“有权必有责，用权必担责，滥权必追责”的制度意识，使得本就处于弱势方的农村金融需求者难以享受优质金融服务。
（二）确立护权为先的监管理念
护权为先的监管理念以法律的权威性为基础，以限制公权力和保障权利为精神，以实现公平正义为价值取向。目前，农村金融监管的护权理念彰显不足。在农村基层确立、宣扬并贯彻护权监管理念，一是有利于基层农村金融参与者法治素养的整体提高，特别是着重培育基层监管者依法监管理念；二是有利于金融监管克服政策主导弊端，促进农村金融治理完善。
1.确立限制权力和保障权利理念。第一，确立监管政府权力理念。监管政府权力是驱动农村金融监管制度现代化关键，国家权力非私有，其运行程序应是公民可知、可监督事务。故应强化权力社会监管理念，强化农村金融监管权的“再监管”。第二，确立保护农民金融权利理念。可通过《中华人民共和国宪法》从公民基本权利维度规定广大农业生产者享有的金融权利，包括但不限于金融参与权、金融协商权、金融获取权等，强化政府和金融机构等主体法定保障义务，构建农村金融支农制度，增强农民等弱势群体金融博弈能力。第三，确立权力行使程序正当理念，以严格程序倒逼政府自律和保护权利，是驱动法治现代化的重要力量，同步推进农村金融业务监管、权利救济等程序完善。
2.确立激励监管理念。现代法治要求实现传统禁止惩罚性监管和激励性监管配合，形成多元化监管协同。作为金融与现代各项技术融合的重要探索和创新，农村金融的创新型发展虽然在一定程度上加大了农村金融市场风险和金融监管难度，但相较于传统农村金融，明显具有高效、便利的优势。可通过央行评级、监管评级等风险预警体系，督促涉农金融机构加强涉农信贷风险管理，同时，强化激励监管机制，以激励监管理念为指导，对农村金融相关主体扶农、助农行为给予必要的优惠待遇，激励金融主体行为依法依规。
3.确立利益平衡理念。在保护社会公共利益基础上实现主体利益平衡是现代法治的基本要求。应以利益平衡理念为指导，合理确立农村金融监管中国家监管的权力与利益边界，清晰划分金融供给组织、金融融资平台、投资者及农村金融消费者的权益范围，改变过于强调政府利益保护的不良倾向。
四、金融营商环境法治化呼吁适度性监管
（一）注重培育农村金融内生监管力量
我国农村金融监管从行政管理模式、监管企业合规渐变为以审慎风险监管为原则。农村金融有独特特点，其监管理念异于城市商业金融监管，要求农村金融监管体制设置在防范风险基础上，以更宽容的制度环境促其孕育成长，注重内生监管力量培育。金融监管根本目的是为金融业创良好外部环境，并非限制农村金融发展，以农村信用社改革为例，内部监管机制建设是重点。对农村合作金融监管应重点落实于公司治理结构和内部控制完善。在农村信用社金融监管中，基层农村信用社成员更了解农村金融需求和融资主体状况，能直接监管资金发放、使用、回收，故完善企业治理结构，可实现基层农村信用社成员决定贷款事项、拓宽意见表达渠道和保障金融权利实现，形成有效内控机制，促内生监管力量成长，建设内外相通监管格局。
（二）避免监管权力的过度渗透
农合机构扎根农村，是农村金融主力军，但面临的重复监管和行政化干预较其他商业银行严重，监管权力易与农村金融机构自主经营权冲突。我国农村金融监管部门需角色转换，从全面主导和行政管制转向资金供给、制度供给等辅助形式，避免“无限监管”，实现有限监管。将农村金融发展决定权交予市场，要优化顶层制度、体系及产品和服务创新，金融监管作为市场干预，须基于充分考量市场决定性前提，避免“一管就死”。金融市场机制主导的农村金融市场要求政府或监管部门简政放权，让权于市场，还权于基层。总之，保障基层农村金融机构内部自主决策权在不违法定义务下独立行使，能体现基层农业生产者和投资者意愿，而非政府意愿。
五、结束语
党的二十大报告提出：“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村。”实现农业农村现代化是关键一步。在推进金融营商环境法治化的背景下，农村金融作为重要一环，其监管因互联网技术迅速发展而日益复杂化、专业化，引发监管路径、技术、立法等方面的进一步探索，优化农村金融监管成为金融营商环境迈向法治化的必由之路。稳固推进农村金融监管领域高质量立法，逐步实现灵活性、护权性、适度性监管是有理可循的，但仍需随着理论研究和实践不断改进、完善农村金融监管，以高质效金融监管促进金融市场欣欣向荣。
（文 / 王晶晶 孙洲昊）
【基金或课题项目：伊犁师范大学思想政治工作研究中心项目“中国式农村金融法制现代化研究”（202305SZJYYB11）的阶段性研究成果。】
（作者简介：王晶晶，伊犁师范大学法学院法学硕士研究生在读，研究方向：经济法学；孙洲昊，伊犁师范大学法学院法学硕士研究生在读，研究方向：经济法学。）
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