摘 要：我国目前由环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼与生态环境损害赔偿制度共同构成生态环境领域司法救济体系，共同维护生态环境，但是不同救济机制之间存在适用随意和功能重复等问题。本文在立足生态文明建设规律，推进司法救济机制创新，对环境公益两诉与生态环境损害赔偿制度的适用机制进行优化，以提升生态环境司法救济效果。
关键词：生态环境；公益诉讼；司法救济；损害赔偿
进入新时代，党中央高度重视生态文明建设，对生态文明建设做出若干重要指示。在司法领域，从早些年的环境民事公益诉讼兴起，到2015年在部分地区试点的生态环境损害赔偿和2017年环境行政公益诉讼模式的建立，我国生态环境司法救济体系不断健全。然而不同的救济机制之间却存在功能交叉重复现象和选择救济机制随意性等问题。本文将生态环境领域的几种司法救济机制进行梳理，并提出优化路径，旨在为生态环境司法救济提供健全、完善的救济体系。
一、我国生态环境领域司法救济机制
（一）环境民事公益诉讼
环境民事公益诉讼是我国最早采用的环境公益司法救济机制，最初是授予符合一定条件的社会组织启动环境民事公益诉讼的原告资格，2017年，检察机关也被依法授予原告资格。因此，检察机关和符合法定条件的社会组织都具有提起环境民事公益诉讼的原告资格，二者依据民事诉讼程序维护生态环境利益，在受损环境的填补方面发挥了极大作用。
（二）环境行政公益诉讼
目前，我国环境行政公益诉讼的原告资格仅授予了检察机关。事实上，由检察机关参与行政公益诉讼改革是以政策驱动为原动力的改革，其法理在于通过检察建议先督促环境相关监管部门对受损环境进行处理，在行政机关不作为或违法作为未纠正的情况下，检察机关可以启动环境行政公益诉讼要求行政机关作为。
（三）生态环境损害赔偿诉讼
生态环境损害赔偿是环境司法救济的另一机制。不同于环境公益两诉，生态环境损害赔偿诉讼是政府部门作为赔偿权利人就受损环境与环境侵权人先行磋商，若达成共识，依规履行磋商协议，未达成则可起诉要求其担责。不同于传统行政机关申请强制执行，此制度中行政机关作为赔偿权利人，对生态环境的救济范围更广，责任形式更多样。
二、我国生态环境领域司法救济机制适用存在的问题
（一）环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼适用选择随意
根据《人民检察院公益诉讼办案规则》规定，在行政机关不依法履行职责致使公益受损现象发生，检察机关即可启动行政公益诉讼程序，其中第八十五条对民事公益诉讼立案标准进行了明确规定。因此，检察机关可以选择通过启动环境行政公益诉讼来督促行政机关对违法行为进行制止，并依法要求违法行为人对受损环境进行修复，亦可直接依据该规定第八十五条，直接对该起环境民事公益诉讼立案处理。
两种公益诉讼机制都是通过以主观诉讼的民事诉讼与行政诉讼程序来实现维护环境公益的目的，因此有学者认为我国环境公益诉讼走的是一条“私法公法化”的道路。在法理上，环境行政公益诉讼先通过行政权对违法环境现象进行处理，在行政权未发挥作用的情况下再通过司法权来对行政权进行监督，最后仍由行政机关处理违法环境行为。而环境民事公益诉讼表现更为直接，即通过司法程序来处理环境违法行为。
司法实务中，绝大多数检察机关办理的环境民事公益诉讼案件，皆于办理环境刑事案件时发现线索进而办理，检察机关在环境公益两诉中选择环境民事公益诉讼，考量因素：一是在办理刑事案件中是否获公益受损线索，二是法律规定的机构、组织等是否提起诉讼。若皆符合，检察机关办刑事案件后会选启动环境民事公益诉讼或直接选刑事附带民事公益诉讼；若有一项不符，便会选行政公益诉讼或督促行政机关启动生态环境损害赔偿程序，将案件转至行政机关。
（二）环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度功能重复
2016年最高人民法院发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》明确，试点地方省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼不影响社会组织依法提起环境民事公益诉讼。2020年最高人民法院在《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《生态环境损害若干规定》）第十七条对两种诉讼程序的竞合作出了规定。
从诉讼法理上看，两种制度都是由侵权人承担环境损害的赔偿责任，不同点在于环境民事公益诉讼启动主体是环保组织和检察机关，而生态环境损害赔偿制度启动主体是政府部门。《生态环境损害若干规定》第十七条也说明人民法院是默认两种诉讼机制从诉讼请求上是重复的。而从诉讼适用上看，这两种机制是功能竞合重复关系。同样在上述最高人民检察院第111号指导性案例中可见这两种诉讼机制功能重复问题。有学者认为在这两种机制的选择上应依据是否已造成实质性损害来进行选择适用，也有学者认为可考虑将环境民事公益诉讼并入生态环境损害赔偿诉讼中。
对司法实践来说，虽然最高人民法院在《生态环境损害若干规定》中对环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼作了规定，但未解决实质问题，只是对两种诉讼机制竞合有所规定。而竞合发生原因在于两种诉讼机制无衔接，启动主体不同，导致双方诉前耗费大量资源，诉讼时才经法院“碰撞”。同时，生态环境损害赔偿诉讼启动会中止环境民事公益诉讼审理程序，先审理前者，后审理后者未涵盖的诉讼请求。两种诉讼到审判阶段才处理竞合已浪费大量司法资源，尤其在社会组织提起的环境民事公益诉讼中，社会组织力量薄弱，到审判阶段有生态环境损害赔偿诉讼介入，环境民事公益诉讼的诉讼请求或仅集中在要求被告承担调查取证期间的费用、律师费等，最终一项诉讼因功能重复而失效。
三、我国生态环境司法救济机制优化路径
（一）环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼适用机制优化
环境公益两诉的适用问题，学界早有讨论，如林莉红教授认为在公益诉讼领域，检察机关仅在法律对行政机关未授权领域才可提起民事公益诉讼，行政机关作为授权主体，检察机关制度空间不多，应由社会组织主导环境民事公益诉讼。巩固教授认为应选行政附带民事公益诉讼路径，仅行政公益诉讼未填补环境漏洞时由民事公益诉讼补充。事实上，现行法律体系下，环境公益两诉适用问题集中体现为检察机关选择程序的随意性。检察机关发现环境受损线索启动环境民事公益诉讼，立案、收集证据后需在全国有影响力媒体上公告一个月，鉴于环境修复紧迫性，此公告期或致受损环境范围扩大、修复成本增加。若有环保组织起诉，检察机关提供支持起诉，相比选择环境行政公益诉讼更具吸引力。因此，检察机关发现环境受损案件线索后，更倾向启动环境行政公益诉讼，由行政机关先行处理。2018年《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款规定，“出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应在 15日内书面回复检察建议。”此规定保障了选择行政公益诉讼在环境污染紧急情况下的优势，且检察机关在环境行政公益诉讼中全程主导，对诉讼进程全局把握更强。
2020年，最高人民法院《中国环境司法发展报告（2020）》白皮书上指出“检察机关提起的民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼主要以审判方式结案，环境行政公益诉讼主要通过诉前程序结案。”相较2018—2019年（图1），2020年检察机关选择环境行政公益诉讼更多以非审判方式结案，且更倾向于环境行政公益诉讼。通过对环境民事公益诉讼案件分析也会发现，行政执法在环境案件中存在的诸多问题才将企业拖入诉讼程序。从法理上讲，行政机关本身负有维护环境的职责，行政权相较于司法，维护环境公益更加便捷。
因此，行政机关在法律授权的范围内未履职或乱履职时，检察机关应优先选择环境行政公益诉讼，而对于行政机关在法律授权的范围外的环境受损情况，同样基于行政权优先的原则，由检察机关通过督促政府部门来启动生态环境损害赔偿程序来维护。如最高人民检察院第111号指导性案例，通过检察机关向行政机关提出检察建议来督促其启动生态环境损害赔偿程序，则权责清晰，权属也更加明确。
（二）环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼适用机制优化
虽然最高人民法院出台《生态环境损害若干规定》对环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼进行规定，但并未完全解决实质性问题，对于两种诉讼的区别，司法适用依旧模糊。生态环境整体主义是构建这两类诉讼制度的法理基础，都是以生态环境利益整体保护为出发点的。事实上，随着风险社会的到来，环境公益救济也已从事后救济转为了事前预防，相较于生态环境损害赔偿诉讼而言，环境民事公益诉讼涵盖范围更大。
从诉讼法理上看，两种诉讼机制的启动主体不同，其诉讼请求的考量也不一样。在生态环境损害赔偿诉讼中，原告所提出的诉讼请求虽然也是为了使受损环境公益得到修复，但同时会考虑到环境侵权人尤其是企业的承受能力，保护企业的可持续发展，避免因诉讼导致企业生产经营下滑。2022年4月，泰安市生态环境局在办理一起非法填埋废旧铝灰案的生态环境损害赔偿案件中，在对赔偿义务人发放《赔偿磋商意见函》中，在确定赔偿责任时考虑了包括赔偿能力在内的诸多因素。而环境民事公益诉讼更多是为了受损环境得到最大化地修复，近年来“天价赔偿”多是伴随环境民事公益诉讼而出现。
从司法实践来看，生态环境损害赔偿程序从启动到最后方案的达成，时间比之环境民事公益诉讼更快。鄂州市生态环境局在处理一起生态环境损害案件时2021年3月26日进行调查，当年9月3日达成生态环境损害赔偿协议，赔偿义务人在10日内就缴纳了赔偿金。而在温州水利局办理的一起生态环境损害赔偿案件中，2022年7月，发现企业在受到行政处罚后仍未清理堆积物，到10月17日企业主动清运砂石，并签订生态环境损害赔偿协议，次日缴纳赔偿金。
因此，环境民事公益诉讼在救济范围上涵盖了对环境损害的事前救济，而生态环境损害赔偿诉讼仅针对环境损害发生后的救济。因此，以此为基点进行区分适用。在生态环境损害尚未发生、有发生的重大风险时优先适用环境民事公益诉讼，而对于环境损害已经发生的，基于环境修复时效性的考虑，应优先适用生态环境损害赔偿制度。
四、结束语
环境公益维护是一个系统性过程，需要行政机关、司法机关、社会组织、公民的多方参与形成一套行之有效的体制才能做到最大限度地维护。随着2018年宪法修改，“生态文明”入宪，生态文明法治化建设已进入一个新的阶段。我国对生态环境的高度重视，创新机制的不断涌现，环境司法救济体系将成为一套行之有效、多重衔接、覆盖全面的机制体系。
（文 / 陈磊）
【基金项目：贵州财经大学2024年度在校学生自筹科研项目资助（项目编号2024ZXSY093）。】
（作者简介：陈磊，贵州财经大学法学院，硕士研究生在读，研究方向：法学理论。）
参考文献
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