摘 要：当前，乡村振兴战略下农村宅基地资本化运作为基层建设注入了新的资本动能。但农村宅基地资本化后，农民可能会面临无偿取得农村宅基地使用权制度上的福利保障被“隐形剥夺”；原有分配制度下的“原始公平”被“经济地位”取代；资格准入制度被资本投机运作操纵等现实问题。适宜的应对之策包括：建立严格的资格准入制度，防范资本投机运作；加强农村宅基地的保护与利用；化解农村宅基地资本化的潜在治理危机。
关键词：乡村振兴；宅基地；资本化风险；制度改革
一、乡村振兴战略下农村宅基地资本化作用的审视
一方面，农村宅基地资本化可为乡村振兴注入资本动能。相关研究者以产权经济学、资产配置、资产定价等理论为基础，主张农村建设用地资本化运作，并认为土地的资本化有助于提高农民的财产性收入，农民的财产权益将得以更好保障。同时，土地资本化能够更大限度地促进资源配置，保障土地资源的有效利用和价值实现，有益于农民财富的保值、增值，从真正意义上实现“藏富于民”和“创富于民”。
另一方面，农村宅基地资本化可有效提升乡村土地资源的利用效率。乡村振兴战略决策目标的实现需要充分发挥乡村资源优势，反观我国现行的宅基地法律制度，并没有为宅基地财产性能的实现提供便利，而是对宅基地进行非资本化、非市场化、非商品化的规定。如果不与时俱进优化调节宅基地法律制度，则可能会引起农民财产利益损害的风险，不利于农民权益的保护。因此，国家要对现行的农村宅基地法律制度进行调整和更新，改变农村土地使用者权属模糊、虚化的状况，力求实现公平对待农民的土地权利，使他们有保障分享城镇化进程中土地的增值收益和改革红利。
二、乡村振兴战略下农村宅基地资本化存在的风险
（一）农村宅基地使用权制度上的福利保障被“隐形剥夺”
我国农村宅基地使用权制度在设计之初便保障了农民的居住权，为其实现了居有定所的价值目标，因此具有明显的社会福利及保障性，是中国特色制度之一。现行的国家法律制度规定农村宅基地所有权的拥有者为村集体，村民可以向其所属村集体提出申请一处宅基地的使用权，村集体根据村民的申请划拨宅基地供村民使用，这种划拨是无偿性的，村民不需要支付使用费，该制度可有效保障村民的基本生存和居住条件，这就赋予了宅基地居住权的保障功能和社会福利属性。这种基于集体经济组织成员资格获取的宅基地权益受到法律保护，不受其他组织及个人行为的干扰。而宅基地的开发经营权被资本取得后，资本的逐利性与村集体宅基地分配的无偿性之间存在冲突，在制度壁垒难以突破的情况下，资本会通过“操作”绕开相关约束。比如资本进入某村后，以宅基地上的房屋开发资金为筹码，获得宅基地的房地产开发经营权，并通过房屋建造取得了房屋所有权。虽然法律明确规定农民可以无偿取得宅基地，但由于开发商实际建设开发了宅基地上的房屋，也取得了当地政府或村集体批准的房屋销售权，因此从表面来看，宅基地使用权的无偿获得者仍然是本村村民，但现实情况是资本已经在宅基地上建造了房屋，所以购买开发商所建房屋就成为取得宅基地使用权的前提条件。最终结果就是宅基地的无偿使用权制度被开发商通过市场化运作绕开，村民拥有的宅基地无偿使用权被剥夺，而资本则以“卖房”这种有偿方式变相实现了宅基地的无偿使用。资本的市场化运作会损害农村宅基地的社会保障功能，这在一定程度上容易导致农村中的贫弱群体逐渐失去基本生存空间的后果。
（二）农村宅基地分配制度下的“原始公平”被“经济地位”取代
《中华人民共和国土地管理法》明确规定了农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。国家通过立法确定的农村宅基地“一户一宅”分配原则，保证了分配制度下的“原始公平”，农村社会也普遍接受这种分配原则。农民无论经济地位如何，在稀缺性土地资源使用方面都实现了事实平等，这符合农民自身朴素的公平观念，有利于实现基本的农村社会保障。然而资本进入后，通过宅基地建房的实际“操作”，改变了传统以户籍为基准并体现“原始公平”特点的宅基地平均分配方式。开发商通过销售房屋的方式实际上将宅基地变成了房屋的一部分，使其呈现为“宅房混同”状态。也就是说，经济实力的高低决定了所购房屋的大小，所购房屋越大，使用宅基地的面积也越大，反之同理。这种行为已经脱离了原有公平和平等的分配方式，转而按照购买力也就是经济地位来决定宅基地使用面积的分配新方式。同时，这也使原有村落中依靠血缘关系等结成的住宅区域被开发商的不同房型区域规划所取代。这种人为按照所购房型划分的居住规则，会在农村社会形成一种“住房地位群体”现象，即相同或相当经济地位的人集中居住在一个区域，这将持续加速农村传统人际关系结构的瓦解。
（三）农村宅基地的资格准入制度让位于资本投机运作
《中华人民共和国土地管理法》明确规定了农村宅基地属于农村集体经济组织所有，只有该组织的成员才可以申请并享有宅基地使用权，该组织以外的人员则无权申请和取得相关权益。拥有农村集体经济组织成员资格是申请宅基地使用权的前提条件。这种国家法定的资格准入制度能够有效保障农民长期拥有宅基地的使用权，同时这种资格权也促进了宅基地转化成为农村集体经济组织成员的共同财产。然而当资本进入农村宅基地领域后，其主要以追求经济效益为根本目的，如何在短期内最大化获取利润是其最关注的问题，为了达成相关目标，资本会采用各种市场化运作方式绕开农村宅基地使用权的身份限制及资格准入制度的管控和约束。
三、乡村振兴战略下农村宅基地资本化风险的应对之策
（一）建立严格的资格准入制度，防范资本投机运作
强化对农村宅基地资格权的准入规制。一是要完善农村宅基地使用权的取得资格制度。重点就是宅基地使用权要明确规范取得主体及资格条件；细化宅基地的使用面积规定；固化宅基地资格权的特殊情形；规范宅基地资格权的台账管理。二是要规范农村宅基地的退出、置换和保留等制度。重点就是要建立健全宅基地资格权的置换与退出制度；明确宅基地资格权不可交易；建立健全宅基地资格权的延期实现与保留制度。三是要严格审批程序。重点就是要实现乡镇（街道）审批窗口、审批流程、审批标准、带图审批、挂牌施工和核查验收的“六个统一”，以规范宅基地的审批和监管。四是要强化执法监管。重点就是要实行县、乡、村三级联动，明确专人巡查、排查，加大源头管控，坚决遏制新增违法占地行为。
防范资本对农村宅基地的投机运作。一是所有制不能变。宅基地是属于农村集体经济组织成员共有的建设用地。国家相关法律明确规定无论宅基地的使用形式怎么变化，其集体所有制绝对不能改变。对于农村闲置的宅基地可以通过发展乡村旅游、健康养生等产业来进行开发，但前提是要保持其集体所有制不能变。二是农民的宅基地使用权益不能变。农村宅基地的使用权益属于村集体，作为农村集体经济组织成员的农民永久享有宅基地的使用权。资本可以通过入股或租赁的方式来使用，也可以通过新产业、新商业模式等来开发。但资本如果要去控制农村宅基地，意图将其转化成自身财产，或者通过投机运作把农民的合法权益排除在资本利益之外，这在政策和法律上都是绝不允许的。三是严格规制土地使用权限。对包括宅基地在内的农村土地使用权要严格规范与限制，以防范资本的投机运作，如开发私人会所等，避免被资本控制。
（二）加强农村宅基地的保护与利用
1.强化宅基地“一户一宅”制度。宅基地是村集体的建设用地，一户农家只能拥有一处宅基地，建房的标准和面积要严格按照政策批准执行，禁止未经批准或超面积占用宅基地建房。农户如果需要更换建房地点，要严格执行建新房前须先拆旧房的法定要求，请求经批准后由村集体收回原宅基地。宅基地的住房经出售、出租、赠与后，农户再申请新宅基地的请求将不予批准。同时，要按照政策规定对已经形成的一户农家建有多处住宅、宅基地面积超标等历史遗留问题进行分类认定和妥善处置。
2.强化闲置宅基地的盘活利用。要鼓励村集体和农民通过自主、合作及委托等经营方式盘活与利用好闲置的宅基地和住宅，比如在法定范围内发展农家乐生态餐饮、乡村民宿赏景等旅游项目。如果是村集体之外的人员或商业资本等需要租赁宅基地住房居住或进行开发经营的，要根据合同的规定签定期限不超过二十年的租赁合同。在合同有效期内，各方要严格遵守合同条款，合同到期后还可再续约，或重新商定相关内容。
3.强化宅基地的流转。宅基地的使用权要在法定范围适度放活，允许租赁转让，但前提必须是保持所有权不变，同时做好资格权保护。农民如果将自己的宅基地使用权租赁给投资者，投资者在按照法定程序签订合同后，其相关权益在有效期内受到法律保护。同时也要严格规范运用宅基地的流转条件：（1）同一村集体成员之间可以转让宅基地使用权，外部人员参与流转需要落户在本村。（2）宅基地转让人需要有多套房屋或者农民进城落户，因为转让人将宅基地使用权转让后不能再申请新的宅基地。（3）宅基地使用权的转让必须先进行申请，转让人通过了村集体的批准才能进行交易，因为村集体有义务对其成员共有的建设用地进行监管。（4）参与宅基地流转的受让人在交易前必须没有房屋，同时还必须满足宅基地使用权和分配条件的规定，并且交易后的宅基地只能用于建房居住用途，不能进行其他项目设施的开发。（5）宅基地的流转要与房屋同步交易，以满足宅基地用途和明确土地权属关系。
（三）化解农村宅基地资本化的潜在治理危机
农村宅基地资本化的潜在治理危机之化解应采取两方面对策：
1.宅基地资本化必须坚持自愿原则。任何组织、个人不得以强迫的方式要求农民转让或出租宅基地，凡是以强迫方式推动宅基地资本化的，应当依法认定为无效行为。
2.构建民主协商机制。农村宅基地资本化应在民主协商的基础上进行，要充分赋予农民参与宅基地资本化决策的权利。
四、结束语
农村宅基地资本化是牵一发而动全身的问题，因为资本不同于集体，其本质是追逐利益，最大限度地获取利润，一旦与政府的合作绕开了制度规制和政策壁垒，往往就会引发矛盾纠纷。总之，政府无论与资本进行怎样的合作都必须始终坚持保障和维护农民的基本权益这一前提条件，同时这也是防止资本过度扩张给乡村振兴带来负面影响和化解基层潜在治理危机的根本原则。
（文 / 唐宁泽）
（作者简介：唐宁泽，湖北警官学院，博士研究生，讲师。）
参考文献
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[4]李强.转型时期城市“住房地位群体”[J].江苏社会科学,2009(4):42-53.
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