摘 要：企业投资项目事中事后监管是指对企业投资项目实施过程中的资格资质、行为规范等进行监督检查，以确保企业投资项目符合法定要求，达到预期目的的行政行为。企业投资项目事中事后监管是一种全新的监管模式，与传统的政府直接管理模式相比，具有独特的优势。审管分离模式下企业投资项目事中事后监管路径能够有效提高政府行政效率、降低企业运行成本、促进政府职能转变和服务经济社会发展。基于此，本文详细阐述审管分离模式下企业投资项目事中事后监管路径，以期为相关监管人员提供参考。
关键词：审管分离；企业投资项目；事中事后；监管路径
投资项目审批制度改革是深化行政体制改革的重要内容，是建设中国特色社会主义市场经济体制的重要制度安排。目前，企业投资项目审批制度改革已全面铺开，并逐步向事中事后监管环节延伸。事中事后监管是企业投资项目审批制度改革的“后半篇文章”，也是当前企业投资项目审批制度改革中存在问题较为集中、亟待解决的领域。因此，要进一步推进企业投资项目审批制度改革，就必须在认真研究总结前期工作经验和教训的基础上，紧密结合实际，以进一步简政放权、放管结合、优化服务为导向，探索创新事中事后监管方式。
一、审管分离的内涵分析
“审”指的是行政审批，“管”指的是行政监管，审管分离是指把行政审批与行政监管相分离，把行政审批权与行政监管权分开，分别授予不同的职能部门和机构来行使，让审批部门集中精力审查，监管部门集中精力实施监督。从另一个角度看，审管分离实际上就是一种审批与监管职能分离、部门间相互制约和监督的管理体制。只有对行政审批权进行严格的监督，才能确保权力在阳光下运行，防止权力被滥用。而要真正做到“审管分离”，必须以简政放权为前提，以转变政府职能为核心，以提高行政效率为目标。目前，审管分离已成为市场经济国家普遍实行的一种政府管理体制和运行机制，成为世界各国政府改革的趋势之一。2017年10月9日，中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅联合印发了《关于开展相对集中行政许可权改革试点工作的方案的通知》（陕办字〔2017〕89号），首批选定延安市等35个市（县区、开发区、示范区、新区）同步开展改革试点。2018年12月10日，中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅再次联合发布《关于印发〈陕西省全面推行相对集中行政许可权改革工作方案〉的通知》（陕办字〔2018〕97号），决定在全省全面推行相对集中行政许可权改革，省级部门将分散在各职能处室的行政许可集中到一个处室，确保市县两级均设立行政审批服务局，实现全覆盖。《工作方案》明确指出，行政审批事项划转至行政审批服务局后，原审批部门把主要精力转移到制定完善审批标准、加强事中事后监管上。
二、审管分离模式下企业投资项目事中事后监管的难点
（一）审批部门方面
从审批部门的角度讲，依申请受理的“轻审批”模式下，基于对项目单位的“最大信任”原则，审批部门对申请人的现实情况了解掌握不多，在一定程度上增加了审批风险；审批过程中，与相关部门沟通不畅，推送审批的结果信息没有反馈，以及不能第一时间接收审批业务上级主管部门发布的政策、动态调整的审批标准。
（二）监督部门方面
从监管部门的角度讲，对审批过程材料掌握较少，监管力量薄弱，部分监管部门没有执法权限，监管部门存在各自为政的问题。同时，项目单位存在信用信息归集困难、信用信息公示不充分、信用承诺事项履行不到位等问题，审批过程中缺乏对项目单位执行法律法规、履行投资项目审批、核准、备案手续情况进行监督检查的依据，政府投资监管责任不明确，导致监管部门间协同监管难度大。
（三）项目单位方面
从项目单位的角度讲，项目变更调整的随意性大，承诺事项无法兑现，疲于应付多头监管。同时，在项目建设过程中存在违规变更建设规模、建设地点和建设内容，超规划许可、未批先建，以及项目实施进度滞后等问题。这些问题也会增大企业投资项目事中事后监管的难度。
（四）监管主体多元化
在当前企业投资项目的事中事后监管过程中，部分部门间缺少统筹协调，导致在事中事后监管中，各部门都拥有相应的监管职能，出现多头执法、重复执法和交叉执法的问题。同时，由于没有一个权威的机构来负责对项目实施的事前、事中、事后监督管理，项目审批部门与监管部门之间存在着职责交叉问题。
三、审管分离模式下企业投资项目事中事后监管路径
（一）建立健全审批部门与监管部门联动机制
审批部门要结合实际制订审批细则并动态调整，向监管部门推送项目单位申请材料与推送审批结果信息并重，依托现有的审批事项办理平台共享审批材料及信息，涉及相关行业部门监管的项目主动征询意见建议。监管部门应结合实际制订监管细则并动态调整，及时向审批部门推送上级或本级新出台的关于审批事项办理的指导性文件；对于需要前置处理的项目，要及时向审批部门提出预警；对事中事后监管发现的违法违规行为，要及时处理并通报审批部门。
（二）合理划分职能，确保监管职责清晰
审批职能与监管职能的分离是审管分离模式构建的前提，如果不能明确监管职责，则会导致政府审批部门在对企业投资项目进行事中事后监管时，由于缺乏明确的责任主体而无法准确开展工作，从而导致监管效率低下。因此，在审管分离模式下，应合理划分政府审批部门和项目监管部门的职能。首先，对于项目监管部门而言，其主要职责是对项目审批部门所负责的项目进行指导、督促和检查，并对企业投资项目的建设情况进行监督检查，做好项目竣工验收等工作。在此过程中，监管部门应建立完善的信息沟通机制和联动机制。在企业投资项目事中事后监管方面，应实现对项目实施情况的跟踪监控，与企业在具体实施过程中明确分工、落实责任。其次，对于项目审批部门而言，其主要职责是负责企业投资项目的审批管理工作。在此过程中，相关人员应严格遵循相关法律法规及相关规定的要求，按照权责统一原则、高效便民原则、依法行政原则等对监管事项进行梳理和划分，通过合理划分政府审批部门和企业投资项目的监管职责，确保监管职责清晰明确。
（三）明确监管范围，实现“全覆盖”监管
企业投资项目事中事后监管要以“放管服”改革为契机，不断优化审批服务，持续深化投资领域“放管服”改革。应不断加强对企业投资项目的事中事后监管力度，对企业投资项目的监管范围进行明确，并确保实现“全覆盖”监管。一是将企业投资项目划分为重点项目、一般项目和其他项目三个类别。对于重点项目，应根据实际情况细化监管标准、明确监管内容，同时也要确保其他项目在监督检查时具有统一的标准；对于一般项目，应根据实际情况进行分类监管，明确重点监管内容。二是要根据企业投资项目的具体类型和性质，实施分类管理。对于涉及国家安全、生态安全、公共安全和公众利益的企业投资项目应当加强管理。对于其他类型的企业投资项目应当做好日常监督管理工作。通过明确监管范围和监管内容，进一步提高企业投资项目事中事后监管效率，实现“全覆盖”监管。
（四）加强信息化建设，构建监管平台
首先，强化基础信息建设，积极构建企业投资项目监管平台。这一平台既要包含企业投资项目基本信息，也要包含项目审批信息、投资项目执行信息、行政执法信息等，为企业投资项目事中事后监管工作提供相应的依据和支撑。其次，加强数据共享，建立数据共享机制，积极将各类审批部门的审批信息、行业管理部门的管理信息、主管部门的执法信息等进行有效整合，并通过数据共享机制实现企业投资项目的事中事后监管工作。同时，还要将信用信息纳入企业投资项目事中事后监管系统中，积极构建信用监管机制，为企业投资项目事中事后监管工作提供重要的参考依据。最后，加强联合惩戒，建立联合惩戒机制，通过建立黑名单制度和重大违法违规案件通报制度等方式，实现对企业投资项目违法违规行为的惩戒作用。对列入黑名单或重大违法违规案件通报的企业投资项目，将其作为重点监管对象予以关注和监管，强化跟踪检查。通过联合惩戒机制的建立和实施能够有效减少企业投资项目中存在的违法违规行为。以陕西省西安市为例，《陕西省人民政府办公厅关于公布行政备案事项清单（2023年版）的通知》要求相关人员要严格按照标准化、规范化、便利化要求，进一步完善行政备案实施规范，推进减环节、减材料、减时限、减费用。通过信息共享实现管理目的的，原则上不再要求备案。要求各级各部门要依托全国一体化政务服务平台等系统，加强部门间数据共享，积极推进行政备案“进大厅、上平台、掌上办”，探索部分高频易办行政备案事项网上办理、一网通办。聚焦一批企业和群众办事高频事项探索实施智能备案；打通有关信息系统之间的数据接口，推动行政备案信息归集、共享、运用。
（五）建立联席会议制度，形成联动机制
通过建立联席会议制度，形成联动机制，能够有效推动政府各部门间的信息共享和互联互通，进一步提高信息的时效性和准确性，减少信息传递的中间环节，降低信息传递成本。因此，相关部门要定期召开联席会议，针对企业投资项目事中事后监管中存在的问题进行沟通和交流。对于存在争议的问题要进行科学论证、合理解决。同时，联席会议也能够形成统一的监管标准和评价标准。在这种情况下，相关部门可以利用统一的评价标准对企业投资项目实施综合评价。通过这样的方式既能够保证各部门之间能够高效沟通、协调解决企业投资项目事中事后监管中出现的问题，同时也能够提高企业投资项目事中事后监管质量和效率。
（六）加强项目跟踪管理，落实项目后评价制度
为了进一步提高企业投资项目事中事后监管水平，政府部门应建立健全项目跟踪管理制度，以确保企业投资项目能够达到预期效果。具体来讲，政府部门应充分利用现代化信息技术手段，建立健全企业投资项目信息库，并将项目审批、核准、备案、资金来源、建设规模和投资构成等有关资料纳入信息库管理。同时，政府部门应积极引导和鼓励企业建立健全内部审计制度，加强对企业投资项目的跟踪管理。在此基础上，政府部门还应积极落实企业投资项目后评价制度，以进一步提高企业投资项目事中事后监管水平。值得注意的是，在落实项目后评价制度的过程中，政府部门应进一步明确政府对企业投资项目事中事后监管的职责范围。同时，政府部门还应进一步加大对企业投资项目事中事后监管的力度，以确保企业投资项目事中事后监管工作能够取得理想效果。政府部门在对企业投资项目事中事后监管工作进行监督时，应坚持以问题与结果为导向的原则，尽可能减少人为因素对监管效果造成的影响。
四、结束语
随着国家“放管服”改革的推进，企业投资项目管理从审批制转变为备案制，投资管理模式由“事前审批”转变为“事中事后监管”。加强企业投资项目事中事后监管是深化“放管服”改革、推进政府职能转变、提高政府效能的重要抓手，对优化营商环境、促进经济高质量发展具有重要意义。因此，在进行企业投资项目事中事后监管时，相关人员应遵循“权责一致、依法行政”的原则，建立健全的事中事后监管机制。只有这样，才能实现对企业投资项目的科学监管和规范管理，确保企业投资项目的顺利实施，进一步优化营商环境。
（文 / 陈斌）
（作者单位：西安经济技术开发区行政审批服务局）
参考文献
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