摘 要：在全面依法治国的时代背景下，制定一部科学规范的地方性法规是实现乡村振兴的必然要求。在制定乡村振兴地方性法规之前，有必要对其进行立法前评估。立法前评估有助于提高乡村振兴地方性法规的立法质量，防范潜在的立法风险，避免不同法律之间的相互冲突。就评估内容而言，应当从立法的必要性评估、立法的合法性评估、立法的影响性评估三方面展开。在具体的实践中，乡村振兴地方性法规的立法前评估应当加强公众参与，合理运用定量分析的方法，同时做好相应的法律清理工作。
关键词：乡村振兴；地方性法规；立法前评估
一、问题的缘起
乡村振兴关涉实现中华民族伟大复兴的战略全局。在全面依法治国的时代背景下，乡村振兴离不开法治的保障。只有在法治的轨道上推进乡村振兴，乡村振兴所取得的成果才能真正落到实处、惠及人民。2021年，第十三届全国人大常委会第二十八次会议通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》），标志着国家进入了以法治方式引领乡村振兴战略的新阶段。截至2024年2月，共有二十四个省份以《乡村振兴促进法》为依据，出台了适用于本行政区域内的乡村振兴促进条例。在正式启动地方立法工作之前，进行科学严谨的立法评估是保证地方立法工作高质量进行、法律规范周密协调的重要保证。
目前，学界就地方性法规的立法评估开展了如下研究：一是地方立法前评估的常态化机制构建研究。学者陈伟斌认为，“先行先试、大胆创新”是我国地方立法实践的有益创新，但同时也造成了地方立法前评估的权威性、正当性受损，立法资源无谓耗费的弊端。二是地方立法前评估的标准研究。学者刘惠荣、李鸿飞认为，地方立法前评估的标准应当突破学科界限，从行政管理领域借鉴经验，利用公共部门绩效评估模式和平衡计分卡理论建立地方性立法的统一标准。三是地方立法能力评估指标体系研究。苗壮认为，地方立法能力评估是地方立法前评估的重要前提。四是乡村治理中的立法前评估制度研究。王胜坤认为，立法前评估的相关方法可以应用于村规民约的制定，从而助推基层治理现代化，实现乡村振兴。
乡村振兴是当前全党全国十分重视的紧要任务，以全面推进乡村振兴为抓手，实现地方立法前评估制度的科学重塑，不失为一种明智之举。
本文旨在研究乡村振兴地方立法前评估的有关问题。本文将从意义、内容、实践路径三个方面进行论述，以期能为立法机关的有关工作提供参考，助力乡村振兴战略的顺利实施。
二、乡村振兴地方性法规立法前评估的意义
立法前评估，是指立法机关及有关机构，通过特定的标准、方法对法律的合理性、合法性进行的评估。对有关乡村振兴的地方性法规进行评估，在立法前考量立法的合理性和必要性，旨在一定程度上减少不符合客观环境要求的立法，进而减少立法成本。立法前评估的客体是地方性法规，地方性法规客观上存在着立法质量参差不齐、立法质量不高、法律冲突问题，立法前评估通过一定的标准和方法，预测出法律的社会效果，模拟立法后的影响。通过此种方法能够尽可能地规避地方性法规固有的弊端和劣势，进而提升立法质量，规范地方性法规体系。
（一）提高立法质量
在乡村振兴的大背景之下，对地方性法规进行立法前评估，能够评测出法律是否符合乡村振兴的客观要求，这也是是检验法律效果的一道重要屏障。第一，地方性法规的立法前评估，需要在有关立法机关的主导下，在专家学者、其他机构、社会各界的参与下进行，能够广泛吸收民意，听取建议与意见，凝聚广泛的社会共识和智慧，从而能够更为有效地评判地方法规立法的合理性、合法性、实效性，进而提升立法质量。能够对法律的实施起到良好的助推作用，同时也是检验法律是否符合乡村振兴时代要求的重要程序。第二，乡村振兴的地方性法规立法前评估，凝聚了社会各界的智慧和力量，能够在立法前及时发现法律存在的问题，进而对法律进行修正，通过事前防范措施，及时避免立法后出现法律问题。有关乡村振兴的地方性法规立法前评估是法律出台前的最后一道重要保障措施，对提高立法质量有着不可缺失的作用。
（二）防范立法风险
在乡村振兴地方性法规在立法前评估过程中，需要构建合理的评价体系，评价体系中包含诸如合理性、合法性、协调性、成本效益、社会影响、预防腐败等诸多影响因子。立法前评估将对立法的质量检查前移，在提升法律质量的同时，节约立法成本，避免法律风险。“能将立法的关口前移，能在法规公布抑或实施之前，通过立法质量评价机制来抑制立法政绩的冲动，慎用立法手段，节约立法资源，从而减少立法成本和减少立法泡沫，防止不良法规条款的出台。”所谓立法风险指的是包括不良性、腐败性、冲突性等在内的法律风险。不良性主要是立法过程中法律法规自身内容存在问题而导致的；腐败性主要是由于立法过程中程序性违法产生的；冲突性则是拥有立法权的不同部门所立的具有冲突内容的法律。乡村振兴地方性法规的立法前评估，通过构建合理有效的法律程序，建立起一套针对地方的、符合乡村振兴时代大背景的评价标准，将审查效能提前，能够规避大部分的不良法规，修正部分合理法规，使其符合乡村振兴客观要求，法律的社会效能更为有效发挥，最终达到防范立法风险的目的。
（三）预防法律冲突
法律冲突指的是两个或两个以上的法律对同一法律关系进行调整时，在这些法律之间产生冲突的现象。在地方性法规的立法过程中，导致地方性法规冲突的原因具有多样性，不同客观环境的要求、立法权主体的不同，某些立法部门未及时进行法律清理，掌握立法权的不同主体在立法时未进行及时的沟通等，都会导致地方性法规之间发生法律冲突现象。地方性法规立法前评估，能够评判出地方性法规是否符合乡村振兴的时代大背景，同样，通过立法前评估，制定出合理的评估标准，能够判别地方性法规是否符合当地的特殊情况。乡村振兴的地方性法规立法前评估需要凝聚立法主体、有关机构、社会各界的共同智慧，这样能够加强不同立法主体之间的沟通，从而在评估的过程中发现立法问题，进而避免地方性法规发生法律冲突，能有效避免法律冲突的问题出现。
三、乡村振兴地方性法规立法前评估的内容
明确地方性法规立法前评估的内容，实质上是要构建一整套对地方性法规的立法前评估指标体系，从而科学预测地方性法规的制定难度与实施效果。所谓立法前评估指标体系，是指在立法前评估活动中，评估主体根据评估对象、评估内容等，按照科学合理的方法选取若干指标有机组成的整体。同时，在构建评估指标体系时，应当充分考虑所立之法的社会现实基础，从而突出其评估内容的鲜明特色。
（一）立法的必要性评估
立法的必要性评估应当分为两步进行。首先，要评估制定地方性法规的整体可行性，即判断乡村振兴地方立法是否需要纳入地方立法机关的立法规划当中。其次，要评估具体制度构建的可行性，即判断是否要将某种制度以条文的形式纳入乡村振兴地方立法的文本当中。
乡村振兴地方立法有两种实施路径。第一是制定统一、完整的促进乡村振兴的地方性法规。第二是对现有的涉农地方性法规进行修改，将乡村振兴的相关内容融入已经制定并生效的法律文本当中。笔者认为，采取第一种方式较为合理。
首先，我国是成文法国家，同时，在政治体制上强调中央对地方的领导。实现中央对地方有效领导的重要方式就是实现法律自上而下的统一。在全国人大已经制定了《乡村振兴促进法》的前提下，地方立法机关不进行相应的工作配合是不利于乡村振兴战略的具体落实的。其次，大多数省份已经制定了适用于本行政区划范围内的乡村振兴促进条例，为其他省份进行相应的工作提供了大量的经验。目前尚未有省份通过第二种实施路径进行乡村振兴的地方立法，因为贸然开启相应工作的潜在风险较高。最后，乡村振兴战略是我国当前做好“三农”工作的根本指引，在政策上起到了确定基调的作用。
立法工作的形式表现是编纂法律条文，实质表现是构建具体领域内可供遵守的制度。乡村振兴地方立法的内容合法性更多来自其所建立的制度是否满足了当地推进“三农”工作的现实需要。具体到评估构建可行性，应当把握好三条标准。
第一，能用市场机制解决的问题，原则上不用地方立法调整。中国特色社会主义市场经济要求市场在资源配置中发挥决定性作用。乡村振兴的根本任务仍然在于乡村经济的振兴，从而巩固拓展脱贫攻坚成果，满足农村群众对美好生活的需要。振兴乡村经济应当采取符合市场规律的手段，逐步破解乡村经济发展中有碍于市场经济运行的堵点。换言之，乡村振兴地方立法要充当促进乡村经济现代化的“助推剂”，而不是成为阻碍乡村经济健康循环的“隔离带”。因此，立法前评估工作要正确区分阻碍乡村经济发展的真正因素和一时性的周期衰退，不能为了追求短期内的经济增长，而放弃长期改善经济结构的可能性，更不能放任短视政策转化为正式的法律规范。
第二，能用良心道德解决的问题，原则上不用地方立法调整。乡村振兴涉及乡风文明的建设，不能用“一刀切”的手段推进移风易俗。农村地区存在的“厚葬薄养”“吃绝户”“重男轻女”等不良现象，不能指望出台一纸禁令就彻底改变，而是要逐步夯实当地经济基础，以经济发展带动思想观念的转变，同时辅之以必要的宣传教育，方能收到良好效果。
第三，能用加强执法解决的问题，原则上不用地方立法调整。事实上，在进行乡村振兴的立法工作之前，各地的地方立法机关都制定过一些促进“三农”工作开展的地方性法规。现阶段，乡村治理中存在的问题并不都是因为法律空白造成的，有些是因为之前制定的地方性法规没有充分实行导致的。乡村振兴地方立法的立法前评估应当与法律清理工作相衔接，盘活现有的立法资源，避免对同一事项作出重复规定。可以通过改善执法方式和优化政府部门职责划分来解决的问题，避免通过制定地方性法规进行解决。
（二）立法的合法性评估
乡村振兴地方立法的合法性评估包括两方面的内容：一是立法依据的合法性评估，二是立法效力的合法性评估。
乡村振兴地方立法的依据合法性应当从两个方面加以判断：一是地方性法规是否符合国家促进乡村振兴的有关政策；二是地方性法规是否与上位法存在抵触的情形。党的十九大报告指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。将党的意志通过法定程序转化为国家的法律是党领导立法工作的重要体现。党中央出台了一系列指导地方深入推进乡村振兴的政策文件，在新时代对“三农”工作做出了科学精准的顶层设计。地方立法机关在制定乡村振兴地方立法时，要结合当地实际情况，深刻领会乡村振兴对国家发展大局的重要意义，自觉与党中央的决策部署保持一致。
此外，乡村振兴地方立法的直接上位法依据是《乡村振兴促进法》。所有在乡村振兴地方立法中基于当地情况作出的特殊安排，都应当在《乡村振兴促进法》的框架下加以审视，确保其没有突破上位法的限制。应当注意的是，上位法依据有直接依据和间接依据之分。
乡村振兴地方立法的效力合法性要求有关地方性法规不得侵夺中央的专属立法权，不得突破地域限制对行政区域以外的事务作出规定。就中央和地方的立法权限而言，2023年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第十一条和第八十二条分别作了规定。第十一条中明确规定属于只能制定法律的事项自不待言，值得探究的是第八十二条中关于地方立法权限的规定。《立法法》第八十二条规定，地方性法规可以涵盖以下两类事项：一类是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；另一类是属于地方性事务，需要制定地方性法规的事项。就乡村振兴地方立法而言，既有执行上位法的任务和使命，又具有地方事务色彩。因此，乡村振兴地方立法在实施乡村振兴战略的总体布局中起着承上启下的关键作用。
（三）立法的影响性评估
“法律陈述必须以一种可信的方式促进社会价值的实现。否则将最终导致对这些法律陈述的放弃，甚至使价值本身失去信誉；如果这些价值得不到具体化，那么这些价值也将最终难以实现。”因此，为了实现良法善治，从根本上控制立法的质量，需要在立法前对各个方面的预期影响进行科学的估计。乡村振兴地方立法的影响性评估应当从经济影响的评估、社会影响的评估、环境影响的评估三方面展开。
经济影响的评估要重点关注两方面的问题。第一，乡村振兴地方立法对乡村经济的促进作用。第二，乡村振兴地方立法对市场经济的维护作用。就第一点而言，促进乡村经济是乡村振兴的重中之重。关键是第二点，是地方立法机关容易忽略的地方。改革开放以来，我国逐步建立了社会主义市场经济体制，为中国的经济发展搭建了新的框架。实现乡村振兴也应当是在市场条件下完成，不能为了振兴乡村而过度进行行政帮扶，侵害正常的市场秩序。
社会影响的评估关键是要做到以人为本。乡村振兴地方立法要紧紧围绕农民的需求展开，重点关注农民对日常生活、工作环境等方面的实际需要。通过对社会道德、法治意识、公平正义、基本福利等领域的考察，从宏观上作出定性评价，弘扬社会主义核心价值观。
环境影响的评估要把可持续发展作为第一标准。乡村振兴不能以透支子孙后代的利益为代价谋取当前经济的阶段性发展。要牢牢把握“绿水青山就是金山银山”的发展理念，从立法上杜绝对生态环境的肆意破坏，维护代际公平和人与自然的和谐关系。
四、地方性法规立法前评估的实践路径
（一）公众参与：立法前评估的重要手段
一方面，地方政府制定专门的立法前评估规范或指导意见，确保评估工作的科学性和规范性，通过加强立法前评估人员的专业培训，提高其法律、政策、经济等多方面的素养，确保评估结果的准确性和公正性；另一方面，立法前评估不仅仅是技术性和专业性的工作，更是涉及广大公众利益和期望的公共过程。民主立法在于合民意，在立法前评估过程中，广泛听取公众、专家、学者、行业代表等各方意见，通过公众的广泛参与，可以确保立法前评估更加全面、公正和客观，制定出的法规也更符合民意，从而提高立法质量和政策实施效果。
第一，拓展公众参与渠道与形式。为了增强公众对立法前评估的参与度和影响力，可以分别从线上、线下两个渠道着手，实现双轨并行。线上参与渠道可以通过在线问卷、投票等方式进行网络初步调查，收集公众对立法草案的意见和建议。同时利用微博、微信、短视频、电子邮箱和在线论坛等，发布立法草案并邀请公众进行讨论；关于线下参与渠道，可以召开听证会，组织公众代表参加进来并就立法草案的内容、影响等进行讨论和提问，也可以在社区、学校等场所举办座谈会，邀请公众就立法草案发表意见或者通过发放纸质问卷、邮件等形式，让公众能够参与立法前评估。除了这些通常性的参与形式，立法前评估机构还可以选拔一定数量的公民代表，组成公民议事会，对立法草案进行深入研究和讨论。组织公众参加立法体验营，通过模拟立法过程，让公众更深入地了解立法工作。在日常生活中，也可以定期举办立法建议征集活动，鼓励公众提出自己的立法建议。
第二，增强公众的参与意识。除了拓展参与渠道，还需要通过宣传教育、培训指导等方式，增强公众的参与意识。学校和其他教育机构要多多普及法律知识，让公众了解立法的重要性和立法过程。立法评估机构还可以与社区组织、商业组织等建立合作关系，共同推动公众参与立法前评估。通过以上途径，可以有效地提高公众在立法前评估过程中的参与程度，使立法更加符合公众的利益和期望。
第三，建立健全公众参与反馈机制。公众的参与不仅仅是提供意见和建议，更重要的是要建立起有效的反馈机制。对于公众提出的意见和建议，立法前评估机构应建立及时反馈和处理机制，对公众的意见和建议进行及时回应。这包括对公众意见的分类、分析和整理，以及对有代表性的意见和建议的采纳情况进行说明，确保公众的参与能够得到实质性的回应。
（二）定量分析：立法前评估的实践方法
目前，各地立法评估文件和规范性文件中，对于各级评估指标的具体分值和权重往往缺乏明确的规定，这在一定程度上限制了评估的客观性和准确性。同时，评估主体在实际操作中更倾向于采用定性分析方法，而较少运用定量分析方法，这导致评估报告中的数据支撑相对不足，主观性较强。为了提升立法评估的科学性和客观性，有必要进一步完善评估指标体系，明确各级指标的分值和权重，加强定量分析方法的应用。有学者曾说：“立法前评估，关键是评估立法成本、执法成本和守法成本，立法的经济效益和社会效益。”也就是定量分析要以成本和效益为分析对象，以增强立法前评估的可操作性、实践性。
第一，建立量化评估指标体系。在立法前评估过程中，建立量化评估指标体系至关重要。该体系以成本和效益为分析对象，采用定量分析方法来评估立法的影响。首先，明确评估目标和范围，涉及经济、社会、环境多个方面。接着，收集与立法相关的数据和信息，包括立法成本、执法成本、守法成本以及法律实施后的经济效益、社会效益、环境效益等。然后，根据收集到的数据和信息，确定具有可操作性的评估指标，如立法投入、执法投入、守法成本、经济贡献、社会稳定贡献、环境保护贡献等。接着，建立评估模型，如加权平均模型、层次分析模型、多目标决策模型。利用建立的评估模型，将各个指标量化并计算出立法成本和效益的综合评估结果。最后，对评估结果进行解释和应用，分析立法成本和效益之间的关系，识别影响立法效果的关键因素，提出改进建议。
第二，充分利用大数据与人工智能。随着数字化治理的深入发展，立法前评估也面临着与新技术融合的机遇与挑战。利用现代科技，收集大量数据，精确地分析并预测地方性法规实施后的社会、经济影响，且分析结果能够以可视化的方式呈现，达到优化评估过程的目的，提高评估的精确性与前瞻性，从而为立法提供更加科学的依据。人工智能技术不仅有利于优化和改进根据定量分析方法建构出来的评估模型，还能通过挖掘大数据，发现其中的规律和趋势，为立法前评估提供有力支持。
（三）法律清理：立法前评估的必要工具
要对乡村振兴阶段的地方性立法背景进行全面有效的评价，不仅要从宏观角度对立法的成本、依据、效力等进行预测性评估，更要在微观层面对在先法律进行时效性判断，即法律清理。结合实践与时代背景，通过法律清理对旧法的内容进行扬弃，有助于帮助理清新法的内容边界，促进立法的科学化。
结合实践成果，对保留的法规中施行效果差的部分重新设计，使其制度构建满足乡村振兴的实践需求。归纳总结保留法规所反映的政策或经济制度，结合公众参与、走访调研等手段，考察相关法律在促进该制度落地实施的过程中所发挥的作用，根据其可实施性和可操作性倒逼对相关法条的价值评估和改良。对实践效果差的法条重点关注，在立法学角度改进其法规范构成要件，并结合相应的政策对法条内容进行调整，使其更加符合实践的需要；对实践效果好的法条吸收借鉴，将符合制度构建中运用到新法中，使法律真正做到行之有效。
五、结束语
乡村振兴战略是党和国家对“三农”工作制定的长期规划。各级立法机关应当充分重视乡村振兴战略在国家发展全局中的重要战略地位，尽快在立法层面落实相关工作，为乡村振兴提供有力的法治保障。开展乡村振兴地方性法规的立法前评估，要根据本行政区域内的实际情况，综合考虑各方面可能存在的问题。特别是要在评估的过程中，广泛调动人民群众的参与热情，使用各类科学评估方法。在评估工作开展的同时，对现有法律规范也应当进行系统清理，确保法治体系的内在统一。广大立法工作者要充分重视立法前评估在整个立法程序中的作用，为乡村振兴地方性法规的制定打好基础。
（文 / 姬斐然 洪文轩 刘颖 杨凌霞）
【基金项目：本文是笔者主持的国家级大学生创新创业训练计划“山西脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接中的地方立法问题研究”（项目编号202210108008）的阶段性成果，经费自主。本项目受到山西大学法学院闫斌副教授的指导】
（作者简介：姬斐然，山西大学法学院2021级本科生，从事“三农”法治方面的研究；洪文轩，山西大学法学院2021级本科生，从事“三农”法治方面的研究；刘颖，山西大学法学院2021级本科生，从事“三农”法治方面的研究；杨凌霞，山西大学法学院2021级本科生，从事“三农”法治方面的研究）
参考文献
[1]陈伟斌.地方立法评估的立法模式与制度构建[J].法学杂志,2016,37(06):44-53.
[2]刘惠荣,李鸿飞.试论地方立法评估的标准体系[J].中国海洋大学学报(社会科学版）,2008(02):57-59.
[3]王胜坤.立法前评估制度研究[D].华南理工大学,2019.
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